一、通州市概況

通州，地處江蘇省東南部長江口北岸，南瀕長江、東臨黃海，與上海陸江相望，擁有長江岸線34.2公里，黃海岸線16.2公里。江蘇省直轄縣級市，下轄23個鎮(zhèn)和一個省級開發(fā)區(qū)?？?cè)丝诩s138萬，總面積1166平方公里，是全省人口十大市(縣) 之一，人口過于稠密，人與地的矛盾較為突出，土地稀少成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民普遍擔(dān)心的問題。因城鎮(zhèn)發(fā)展、開發(fā)區(qū)建設(shè)等，房屋拆遷大量增加(且有越來越集中于農(nóng)村地區(qū)的趨勢)。目前，農(nóng)村房屋拆遷缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)，有的只是地方政府的政策性文件(但事實上并不是所有的地方政府都有制定規(guī)范性文件的權(quán)限)，操作較為混亂、任性、不規(guī)范，由此引發(fā)的糾紛以及所面臨的問題都比較嚴(yán)重。為了保證調(diào)研結(jié)果的科學(xué)性，我們在大體了解通州農(nóng)村房屋拆遷分布的情況下，將調(diào)查地點定為劉橋鎮(zhèn)、新聯(lián)鎮(zhèn)、平東鎮(zhèn)以及市中心鎮(zhèn)金沙鎮(zhèn)(主要在通州市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū))。調(diào)查人群以40-60歲為主(占到67.9%)，學(xué)歷以小初為主(占到62.8%)。

二、調(diào)查內(nèi)容

1、農(nóng)村房屋拆遷中的農(nóng)民

此次調(diào)研改變了前幾次的做法，突出了訪談筆錄的重要性，使訪談筆錄與調(diào)查問卷之間的比例提高到1∶3，通過面對面的交談，調(diào)研組記錄、整理了大量的筆錄，這其中，農(nóng)民占到了93.56%，就整個訪談對象而言，有過拆遷經(jīng)歷的農(nóng)民占到74.84%，也就是說，整個活動以農(nóng)民為主(其中又突出被拆遷農(nóng)民)，同時調(diào)研組也沒有忽視了解和征詢村、鎮(zhèn)、市負(fù)責(zé)人及未被拆遷農(nóng)民對農(nóng)村房屋拆遷的意見。需要補(bǔ)充說明的是，在實地調(diào)查一開始，調(diào)研組了解到當(dāng)?shù)?通州市)將拆遷分為大交通拆遷和普通拆遷(大交通拆遷是指因鐵路、高速公路建設(shè)等這一類原因所導(dǎo)致的拆遷;普通拆遷是指除了大交通之外的因公益用地或商業(yè)用地所引發(fā)的拆遷)，無論是拆遷的模式、依據(jù)還是補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)等，兩者都表現(xiàn)出相當(dāng)大的差異，因此筆者將對某些問題區(qū)分兩者分別予以論述。

從調(diào)查結(jié)果看，農(nóng)民普遍持不愿意拆遷的態(tài)度，在回答調(diào)查問卷第6題“你愿意自己的房屋被拆遷嗎?”時，大交通拆遷中有47.29%的農(nóng)民選擇不愿意，而在普通拆遷中這一比例達(dá)到了66.33%。也許問卷第10題的回答能夠解釋一部分原因，在對“是否滿意房屋拆遷的補(bǔ)償”時，大交通拆遷中的農(nóng)民54.26%選擇了不滿意，普通拆遷中則有60.20%的農(nóng)民選擇了同樣的答案。而在調(diào)查農(nóng)民在房屋拆遷前后生活對比時，選擇“差不多”和“比以前差”的在兩種拆遷中更是分別達(dá)到79.07%和89.80%。也就是說，拆遷對農(nóng)民來說是個無利可圖，更多是虧本的生意。農(nóng)民的生活因拆遷普遍有了下降，因而表現(xiàn)出抵觸的情緒。這種下降主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)大交通拆遷中不考慮農(nóng)民房屋的區(qū)位價、房屋建造所使用材料的質(zhì)量以及裝潢程度，只是固定政府統(tǒng)一定價乘以房屋面積(房屋面積還要打折)。新建一棟房屋，農(nóng)民往往需要貼進(jìn)好幾萬;普通拆遷中，各戶之間補(bǔ)償不一、差距較大，拆遷補(bǔ)償買不起條件相當(dāng)?shù)陌仓梅俊?2)拆遷過渡期過長(往往耗上半年到一年時間，甚至更久)，在大交通拆遷中，政府不提供或很少提供中轉(zhuǎn)房，沒有拆遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時安置補(bǔ)償費(fèi)和相關(guān)補(bǔ)貼，由于先拆后建，農(nóng)民只有住在牛棚、簡易棚，條件相當(dāng)艱苦;而普通拆遷中一般雖給予臨時安置補(bǔ)償費(fèi)和相關(guān)補(bǔ)貼，但數(shù)額明顯過低，不足以支付過渡期生活開支，生活很是不便。(3)過渡期導(dǎo)致農(nóng)民失業(yè)的情況增加，被拆遷農(nóng)民無法正常經(jīng)商、打工、務(wù)農(nóng)，政府不補(bǔ)償農(nóng)民這部分損失和其他可得利益損失。(4)重新建房所需宅基地通常劃在其他農(nóng)民的田地里，因而引發(fā)一系列矛盾、爭端，但村、鎮(zhèn)不予以協(xié)商處理，而是試圖置身事外，交由雙方自己處理。往往被拆遷農(nóng)民因建房用地及農(nóng)田使用需要從補(bǔ)償款中支出一大筆資金以支付其他有地農(nóng)民。(此外，大好農(nóng)田用于建筑房屋也著實加劇了筆者對農(nóng)用地銳減的擔(dān)憂)(5)政府在農(nóng)民拆遷及建房過程中會收取一系列費(fèi)用，加上所謂的各種罰款，累加起來也是不小的一筆數(shù)目，這還不算宴請與送紅包。如此種種，使得被拆遷農(nóng)民原本就不夠的拆遷補(bǔ)償費(fèi)更是少得可憐。

在調(diào)查中我們了解到，農(nóng)民對國務(wù)院有關(guān)拆遷的法規(guī)、文件(主要是指《城市房屋拆遷管理條例》及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》簡稱“46號文”)高度認(rèn)同，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)拆遷辦制定的規(guī)范性文件(紅頭文件)則多有不滿，比較之下，認(rèn)為地方篡改了中央的政策而憤憤不平，紛紛要求按照中央(國務(wù)院)的有關(guān)文件進(jìn)行房屋拆遷的補(bǔ)償和安置。調(diào)研組經(jīng)對比發(fā)現(xiàn)，地方政府制定的政策性文件確實有不少與國務(wù)院條例不符的地方(房屋拆遷補(bǔ)償在經(jīng)歷層層行政機(jī)關(guān)之后體現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)和要求層層下降的特征)，但苦在全國尚無有關(guān)農(nóng)村房屋拆遷方面的條例(更不用說本應(yīng)由全國人大常委會制定基本法進(jìn)行調(diào)整而不是國務(wù)院制定法規(guī)進(jìn)行規(guī)范)，有的只是國務(wù)院2001年修改頒行的《城市房屋拆遷管理條例》和諸如“46號文”之類的規(guī)范性文件，這似乎留給了地方政府很多操作的空間。事實上有些地方政府制訂的拆遷規(guī)范性文件在權(quán)限方面存在問題。如在江蘇省拆遷管理條例1996年修訂后，縣級人民政府便無權(quán)再行制訂拆遷管理實施意見，但現(xiàn)實中，各縣級市都制定了相關(guān)政策文件，這樣做其合法性是存在問題的。

對于征地、拆遷行為本身，幾乎所有的農(nóng)民都支持政府這樣的行為，并不管征地、拆遷是否符合法律規(guī)定，不管房屋遷拆后土地的用途，不管是出于公益還是商業(yè)目的。這有點出乎我們的預(yù)料。用劉海橋村王女士的話講“政府搞建設(shè)，我們都會支持，我們要的只是政府給我們安置、補(bǔ)償、不閑置農(nóng)地、按承諾履行協(xié)議就好了，其他的我們無所謂”。持這種觀點的人還很多，因此房屋拆遷中的糾紛大多集中在補(bǔ)償款的多寡、發(fā)放補(bǔ)償款的方式、次數(shù)等。很少有農(nóng)民會因為對農(nóng)地、宅基地被征收后用途的合法性的顧慮而與政府發(fā)生爭執(zhí)?？磥恚r(nóng)地保護(hù)是靠地方政府的行政自覺，但這是有風(fēng)險的。

在調(diào)查中，筆者和調(diào)研組其他成員還注意這樣一種現(xiàn)象，并引起了我們的總結(jié)與反思。用筆者在當(dāng)時調(diào)查手記中記錄的一段話來講就是：“我們其實不應(yīng)將貧富差距僅僅理解成城鄉(xiāng)之間的差距，它同樣存在于鄉(xiāng)土社會，存在于不同的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、行政村之間，鄉(xiāng)土社會已被劃分為若干不同的層次。這一點在農(nóng)村房屋拆遷中有很明顯的體現(xiàn)，同一個縣不同的村之間，遷拆補(bǔ)償數(shù)額最多相差近3倍!用平東鎮(zhèn)劉老人的話講‘同樣的房子，同樣的材料，隔一條河差距怎么就這么大呢?’這種差距存在著急速擴(kuò)大的趨勢，我們應(yīng)該予以警惕并加以控制、調(diào)整。”農(nóng)村內(nèi)部的分化得到此次調(diào)研組的關(guān)注，調(diào)研組一行擔(dān)心的是這種已存在的并在不斷擴(kuò)大的分化可能會因為土地征用、房屋拆遷而加劇。

關(guān)于房屋拆遷中的房屋安置(或者叫產(chǎn)權(quán)交換)，調(diào)查分析所得的結(jié)論是：并不是所有農(nóng)民都愿意住進(jìn)公寓小區(qū)，甚至可以說大多數(shù)農(nóng)民不愿意住進(jìn)小區(qū)，他們更傾向于自己再要一份地建房而不是商品房。問及原因，他們談到住進(jìn)公寓鄰里關(guān)系就冷淡了，鋤頭、釘耙?guī)нM(jìn)去也覺得別扭，種田也不方便，住著覺得不自在。筆者認(rèn)為，這至少在一定程度上說明公寓式小區(qū)與鄉(xiāng)土社會傳統(tǒng)的行為模式、人際關(guān)系是不相適的。而后者在房屋拆遷及與農(nóng)民有關(guān)的相關(guān)問題的處理中需要得到重視。換句話說，無論是房屋拆遷還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)都要尊重鄉(xiāng)土社會的生存方式、尊重傳統(tǒng)、尊重鄉(xiāng)土文化。切不可操之過急或者一刀切。

對于拆遷中的農(nóng)民我們觀察與思考的并不僅僅這么多，我們有這樣反復(fù)的感受即將農(nóng)民不假思索的視為弱者是不對的，農(nóng)民在房屋拆遷中從來就是一個不可或缺的重量級談判對手。盡管在整體力量上處于弱勢，但在面對行政權(quán)力時他們也擁有某些不對稱的“優(yōu)勢”。一來相較于有法律明文規(guī)定(限制)的行政權(quán)力，農(nóng)民較為自由，他們在對比觀察甚至是學(xué)習(xí)有關(guān)法規(guī)政策之后能夠指出行政機(jī)關(guān)的某些錯誤并以此作為討價還價的籌碼之一，他們會嫻熟地運(yùn)用鄉(xiāng)村人際關(guān)系和輿論(主要不是指媒體、報社)對一些官員施加影響;二來農(nóng)民善于利用上級政府、人大、法院的力量對地方政府進(jìn)行牽制，他們懂得聯(lián)合其他被拆遷農(nóng)民組成上訪或上訴群體的作用，“農(nóng)民”這個詞語在我國行政話語中具有特殊的某種意識形態(tài)和戰(zhàn)略上的重要意義;三是在面臨即時或者緊急的情形時農(nóng)民往往不惜以生命為要挾，這是他們最后的也是較為有效的手段(現(xiàn)實之中這更多的是一種手段而不真的是要失去生命，這往往是表達(dá)農(nóng)民自己維護(hù)利益的決心，很多情形下是沒有意識的自發(fā)沖動)。除去這些“優(yōu)勢”，農(nóng)民在拆遷中也表現(xiàn)出某種短視，他們往往只局限于自己的利益，目標(biāo)明確直白的只剩下“你得多給我多少錢”。未被拆遷農(nóng)民(鄰居)對已被拆遷農(nóng)民的心態(tài)是嫉妒，認(rèn)為他“賺了”;被拆遷農(nóng)民之間則是互相攀比和隱瞞。面對拆遷辦的某些不公，他們往往是以“不法”對抗“不法”：臨時突擊建造新房(沒有宅基地使用權(quán)證)、搭建臨時棚、裝修房屋、改變房屋用途、搶先結(jié)婚、生育以增加戶口或者回遷戶口等等。在利益爭奪面前，他們表現(xiàn)的有些赤裸裸且是理直氣壯。雖然這么做有其現(xiàn)實的基礎(chǔ)甚至是制度上的原因，筆者也不是在進(jìn)行道德判斷(準(zhǔn)確的說是沒有也不應(yīng)該有道德判斷的因素，筆者認(rèn)為在對農(nóng)村、農(nóng)民問題進(jìn)行調(diào)查研究時首先要避免的就是陷入先入為主的無意識的道德評判)，但這并不是和諧，相反它陷入了一種惡的循環(huán)：地方政府的“惡”推動農(nóng)民的“惡”，農(nóng)民的“惡”又進(jìn)一步加劇地方政府的“惡”，如此反復(fù)，在一片漆黑的“惡”的環(huán)境中是沒有合法還是非法的顧慮的。這需要政府對待自身的看法的切實轉(zhuǎn)變，少幾份獲取利益的動機(jī)與沖動;同樣這也需要廣大被拆遷農(nóng)民態(tài)度的轉(zhuǎn)變，去爭取自己應(yīng)得的利益，也應(yīng)只限于此。農(nóng)村房屋拆遷需要營造一種善的氛圍，一種和諧的環(huán)境。這不是單單某一方的責(zé)任。

2、農(nóng)村房屋拆遷中的政府

很多甚至說絕大多數(shù)問題都出在這個環(huán)節(jié)，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村房屋拆遷操作較為混亂、任性、不規(guī)范，矛盾也比較普遍甚至激烈。很大程度上，這是直接負(fù)責(zé)、操作房屋拆遷的地方政府部門的過錯。

這種過錯，調(diào)研組總結(jié)為：(1)地方政府(更多地為縣級市及下轄的建制鎮(zhèn))制定拆遷細(xì)則時的許多做法不合理。通常對于房屋拆遷的補(bǔ)償，市人民政府會統(tǒng)一制訂標(biāo)準(zhǔn)，有些市人民政府再授權(quán)給縣級人民政府。在授權(quán)縣級政府的地區(qū)，縣級政府制訂的標(biāo)準(zhǔn)往往低于該市的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。按照通常理解，市拆遷辦法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適用于該市整個轄區(qū)范圍，各縣的標(biāo)準(zhǔn)可以高于，但不應(yīng)低于該標(biāo)準(zhǔn)，因而再授權(quán)制訂較低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法不夠合理。但這種現(xiàn)象卻較為普遍的存在。(2)地方政府的許多行為有規(guī)避法律、法規(guī)的嫌疑，不規(guī)范甚至是錯誤的程序侵犯了被拆遷農(nóng)民的利益。實踐中集體土地上的房屋拆遷往往與土地征用混在一起，例如“凈地出讓”。征地和出讓是兩個程序，應(yīng)當(dāng)由建設(shè)單位申請，政府征用土地，出讓給建設(shè)單位，建設(shè)單位再與原土地使用權(quán)人(房屋所有權(quán)人)簽訂協(xié)議，進(jìn)行拆遷。但地方政府往往為了招商引資，將成片集體土地征用，拆除土地上所有房屋設(shè)施，然后再將土地出讓給外商等，實行所謂“凈地出讓”(俗稱的熟拆)。再例如對本應(yīng)由國務(wù)院或省政府審核決定的農(nóng)用地征收進(jìn)行分次征收，以縮小到地方政府自己的權(quán)限范圍之內(nèi)。(3)政府代替拆遷人直接參與拆遷。調(diào)研組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民很明顯更傾向于直接跟拆遷人而不是與政府簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議，但很遺憾的是現(xiàn)實鄉(xiāng)土社會中(通州農(nóng)村)所有的房屋拆遷協(xié)議幾乎都是政府出面簽訂的，政府甚至阻止遷拆人(往往是私人房地產(chǎn)公司)與農(nóng)民簽協(xié)議(政府給出的理由是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、便于拆遷工作的開展)，拆遷人只在協(xié)議中以書面的形式出現(xiàn)，俗稱‘掛名’。這讓我們很不解。按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，政府是不能成為拆遷人和拆遷實施人的，這樣既作裁判又作運(yùn)動員，政府的立場和動機(jī)很值得懷疑。也缺乏正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)。(4)在與農(nóng)民有關(guān)房屋拆遷的協(xié)商中做法不當(dāng)。地方政府在具體操作中往往修改拆遷條例或者有意模糊拆遷條例。政府往往對條例作對自己有利的解釋或修改，具體負(fù)責(zé)拆遷的拆遷辦成員對拆遷條例中所蘊(yùn)含的利弊得失有清楚的了解，但他們往往從自己的利益出發(fā)，一般不希望村民也有同樣的了解，因此拆遷辦沒有公開過拆遷條例。這樣農(nóng)民面對拆遷補(bǔ)償協(xié)議就不可能做出非常理性的判斷，只能根據(jù)自己的心理價位并參照其他人的情況?！?】用金沙鎮(zhèn)王先生的話講就是“知道政策的就拿錢了，不知道的就不曉得去要，因此也就沒有了。”(5)政府不當(dāng)?shù)靥颖芰俗约旱呢?zé)任。既然政府親自出面與被拆遷農(nóng)民簽訂協(xié)議，那么由此帶來的責(zé)任理應(yīng)由政府承當(dāng)，但調(diào)研組所看到的是當(dāng)糾紛出現(xiàn)的時候，政府往往將拆遷人(多為房地產(chǎn)開發(fā)商)推上前臺，自己淡入幕后，扮演一個仲裁人的角色。 一旦拆遷人和被拆遷人對簿公堂，政府就可以回避涉訟的責(zé)任和義務(wù)。

對于實踐操作中拆遷補(bǔ)償協(xié)議簽訂程序的有效性，筆者想表達(dá)自己的疑問。根據(jù)通州市有關(guān)政策文件的規(guī)定，房屋拆遷需要達(dá)成房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議，若雙方不能達(dá)成合意，則由拆遷人(實踐中是政府拆遷辦)向主管部門提行政裁決，裁決過后若不申請復(fù)議或訴訟，裁決發(fā)生效力，即可強(qiáng)制執(zhí)行。但經(jīng)調(diào)研組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這一程序一經(jīng)啟動，百分之百的就能得到強(qiáng)制拆遷的結(jié)果，因而筆者認(rèn)為這個程序設(shè)計的功效是頗值得懷疑的，筆者甚至猜想這莫不是單純?yōu)榱苏?dāng)化拆遷人(事實上是政府)的行為而特意設(shè)計的不成?這種制度設(shè)計的初衷與實踐結(jié)果發(fā)生了偏差，很大程度上是政府作用的不正當(dāng)發(fā)揮，是政府角色定位錯誤。試想一下，政府作為談判一方幫助拆遷人進(jìn)行談判，再到政府有關(guān)部門(建設(shè)局或國土局)申請行政裁決，再經(jīng)過或者不經(jīng)過當(dāng)?shù)氐幕鶎臃ㄔ?，這樣的流程走下來，結(jié)果還能不是板上釘釘?shù)膯帷３擎?zhèn)規(guī)劃和拆遷或授權(quán)開發(fā)商拆遷本身就是政府行為，政府的裁決很難對被拆遷人有利。這就造成一些被拆遷人寧愿選擇非理性的行為，也不愿選擇法律途徑解決問題。這種表面上公平但實質(zhì)上隱含著巨大不公平的程序規(guī)定，有可能就是導(dǎo)致糾紛久拖不決并引發(fā)社會矛盾激化的重要原因。

其實農(nóng)村房屋拆遷中出現(xiàn)諸多問題并不就是象法學(xué)界某些學(xué)者極力呼吁的那樣是因為所謂的缺少相應(yīng)的法律、法規(guī)，將原因歸結(jié)于此并不一定科學(xué)。正如第一點所揭示的，農(nóng)民對國務(wù)院的規(guī)定有著高度的認(rèn)同，就是對縣級市的政策性文件也能接受。用調(diào)研組成員李光華的話講“其實，如果能真正按照國務(wù)院的規(guī)定執(zhí)行，結(jié)果也就很不錯了，根本就不會有這么多的問題。”關(guān)鍵是規(guī)則制定了，但卻得不到執(zhí)行。級別越多，層級越大，離原先的標(biāo)準(zhǔn)也就越來越遠(yuǎn)，農(nóng)民也就越憤怒與失望。也正是因為如此，筆者在調(diào)查手記中這樣寫到：“我突然有種強(qiáng)烈的感受，表面上是法律的困境問題于現(xiàn)實之中特別是鄉(xiāng)土農(nóng)村之中往往轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓栴}、中央與地方之間的問題，后者也許才是問題的真正關(guān)鍵所在。”

也許心細(xì)的讀者會發(fā)現(xiàn)，大交通拆遷與普通拆遷中，普通拆遷的補(bǔ)償范圍、標(biāo)準(zhǔn)等等均高于大交通拆遷，但無論是農(nóng)民的對拆遷本身不滿程度還是對補(bǔ)償?shù)牟粷M程度而言，普通拆遷均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于大交通拆遷，究其原因，除了普通拆遷所發(fā)生的區(qū)域相較于大交通拆遷發(fā)達(dá)外，政府行政的態(tài)度是很重要的因素。普通拆遷中政府的行為較為粗暴、強(qiáng)硬，因此即使補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較大交通拆遷為高，仍然招致了很多不滿與矛盾。由此可見，政府的行政方式很大程度上影響了被拆遷農(nóng)民對拆遷的接受度，由這一點可以得出的許多東西筆者相信是不言而喻且具有較重要的意義的。這個問題的解決需要政府行政觀念的真正轉(zhuǎn)變。黨在十六屆三中全會的《決定》中提出：“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和人的全面發(fā)展。”以人為本首先就是要體現(xiàn)對人的尊重，這并不是被拆遷農(nóng)民拒絕拆遷時多給多少錢的問題，而是說在具體的拆遷過程中政府行為要體現(xiàn)對農(nóng)民的尊重，要考慮到農(nóng)民的生存權(quán)、知情權(quán)、話語權(quán)和選擇權(quán)?！?】要以一個善良而守信的、儒雅而謙順的、充滿閱歷和智慧的、了解原則并深具遠(yuǎn)見的老者的形象出現(xiàn)在農(nóng)民的面前。

3、農(nóng)村房屋拆遷中的拆遷人、評估公司、拆遷公司

對于拆遷人，本來在房屋拆遷中這是個很重要的角色，但很遺憾的是，在通州調(diào)研的始末，除了拆遷人是政府的外，拆遷人(一般為房地產(chǎn)公司)只在協(xié)議上出現(xiàn)，政府將作為協(xié)議簽訂人的角色進(jìn)行到底。拆遷人作用的缺失，讓調(diào)研組一行質(zhì)疑起通州房屋拆遷條例存在的必要?；诖斯P者認(rèn)為實踐中有必要適當(dāng)?shù)南拗普F(xiàn)行方式的“招商引資”、應(yīng)該切斷政府與開發(fā)商那種密切的聯(lián)系，應(yīng)該限制政府在拆遷過程中的作用。

對于拆遷公司，我們知道拆遷公司是因為其具有相應(yīng)的專業(yè)技術(shù)、經(jīng)驗而受建設(shè)單位委托才從事拆遷業(yè)務(wù)的。也就是說，拆遷公司應(yīng)當(dāng)是企業(yè)單位，而不是享有行政授權(quán)的事業(yè)單位，更不是行政機(jī)關(guān)?！?】但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實之中拆遷公司卻經(jīng)常代替行政機(jī)關(guān)發(fā)揮某種強(qiáng)勢作用。經(jīng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民介紹，我們也了解到，實踐中有很多拆遷公司是房地產(chǎn)管理部門所屬房地產(chǎn)企業(yè)的關(guān)聯(lián)公司。不少拆遷公司和有關(guān)的房地拆遷主管部門就是在同一個地方辦公，拆遷公司和主管部門就是“一家人”。

這樣的問題同樣存在于評估公司。調(diào)查的結(jié)果顯示，實踐中，評估公司無法擺脫與政府千絲萬縷的聯(lián)系，從一個評估公司的成立到參與到具體的房屋拆遷之中無不需要政府的點頭。更有甚者，評估公司即為政府所設(shè)。而現(xiàn)實之中拆遷人、評估公司、拆遷公司這三者往往又具有某種關(guān)聯(lián)關(guān)系，使得房屋拆遷補(bǔ)償額的確定變成了走形式，如果任其發(fā)展，房屋拆遷將沒有公正可言。

4、農(nóng)村房屋拆遷中的黑社會陰影與腐敗

經(jīng)再三斟酌，我們決定還是把這部分內(nèi)容寫出來。

當(dāng)我們得知通州市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)某地存在著雇傭黑社會打人，逼迫農(nóng)民房屋拆遷時，調(diào)研組一行人感到異常的驚訝。筆者想起了一個人——被最高院改判死刑立即執(zhí)行的沈陽黑社會老大劉涌，他的發(fā)家正是靠著運(yùn)用黑社會勢力強(qiáng)迫拆遷興盛起來的。而如今，苗頭在江蘇通州市出現(xiàn)，半夜的打砸、上班途中的毆打……我們不希望通州出現(xiàn)第二個劉涌。到底是誰雇傭了這些人?到底是誰讓這種現(xiàn)象延續(xù)?

當(dāng)我們得知通州市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)某地存在著一萬元可以買一份宅基地使用權(quán)證，不給紅包評估公司的房屋價格評估就會很低的時候我們同樣感到異常的驚訝。除了把它寫出來，除了一點呼吁，我們真不知道還能作些什么。

5、糾紛及其解決

我們在問卷的第15題設(shè)置了關(guān)于農(nóng)村房屋拆遷產(chǎn)生糾紛時解決方式的問題，29.5%的人選擇通過村干部解決，38.8%的通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府解決，為數(shù)約2.3%的則表示通過法院，選擇政府強(qiáng)制執(zhí)行的則有20.16%。而在訪談中，幾乎百分之百的受訪農(nóng)民都表示不會與政府對簿公堂，理由主要是擔(dān)心官官相護(hù)根本打不贏。由此可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在糾紛的解決中扮演了調(diào)解者的角色，發(fā)揮相當(dāng)大的作用，司法救濟(jì)途徑幾乎被排除在外。國家設(shè)置司法機(jī)構(gòu)本為解決糾紛、實現(xiàn)社會利益的調(diào)節(jié)、維護(hù)公平與正義，而當(dāng)事人普遍不相信、不選擇司法救濟(jì)途徑，這一現(xiàn)象值得我們深思。

(三)、問題解決途徑的探討

針對以上種種，基于調(diào)查和分析，調(diào)研組一行給出我們的實踐建議：

1、按照《憲法》和《立法法》的規(guī)定，盡快制定《拆遷法》，對眾多法律、法規(guī)、規(guī)章之間的矛盾予以清理，建立和完善拆遷方面的一整套協(xié)調(diào)一致的法律體系。

2、政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定行使職權(quán)。杜絕實踐中的篡改與曲解。真正貫徹中央的有關(guān)決策，處理好中央與地方的關(guān)系。

3、政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變自身職能。在房屋拆遷中，政府應(yīng)當(dāng)盡量全身而退，做好城鎮(zhèn)規(guī)劃、拆遷人資格審核等決策和服務(wù)工作，不參與具體的拆遷事宜。政府不應(yīng)直接作為拆遷人，房屋拆遷應(yīng)當(dāng)委托有拆遷資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)公司實施。政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對拆遷市場的宏觀管理。謹(jǐn)慎、明確的確定拆遷人，由拆遷人與被拆遷農(nóng)民簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議。政府對拆遷市場管理不善的主要原因是與房地產(chǎn)開發(fā)商關(guān)系過于密切。有很多房地產(chǎn)開發(fā)公司就是政府設(shè)立的，有些開發(fā)商是政府請來的，與政府有千絲萬縷的聯(lián)系。政府應(yīng)當(dāng)斬斷與房地產(chǎn)開發(fā)公司的不規(guī)范聯(lián)系，與所設(shè)立的房地產(chǎn)公司真正脫鉤。同時，加強(qiáng)對房地產(chǎn)開發(fā)公司、評估公司、拆遷公司的監(jiān)督管理(但對此三類公司監(jiān)督管理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)與具體負(fù)責(zé)拆遷的機(jī)關(guān)加以區(qū)分，避免諸如拆遷辦控制房地產(chǎn)公司、評估公司、拆遷公司的情形出現(xiàn))，對在拆遷中的違規(guī)行為應(yīng)當(dāng)依法及時予以處理、制裁，尤其要強(qiáng)化許可制度的執(zhí)行，杜絕無證拆遷。上級人民政府對下級政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督，對不當(dāng)行為應(yīng)當(dāng)及時制止、糾正。更為重要的是應(yīng)當(dāng)盡量減少房屋拆遷經(jīng)過的行政層級，今后拆遷可考慮由國務(wù)院和省政府直轄管理，去除不必要的中間環(huán)節(jié)。

4、適當(dāng)改變拆遷指揮小組的人員構(gòu)成，考慮加入被拆遷農(nóng)民代表，考慮村民大會在農(nóng)村房屋拆遷中發(fā)揮作用。增加農(nóng)民群體決策的權(quán)利。增加被拆遷農(nóng)民的發(fā)言權(quán)。允許由農(nóng)民自己聘請評估公司評估。在拆遷過程中，補(bǔ)償價格的確定不應(yīng)當(dāng)是由單方面決定的。除了政府方面提出的“一般由所在地房屋管理局或?qū)ｉT的評估機(jī)構(gòu)”作出的評估報告外，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許被拆遷農(nóng)民另行聘請其他中立的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)提出不同的評估報告，并在此基礎(chǔ)上使當(dāng)事人有足夠的機(jī)會進(jìn)行平等協(xié)商。房屋拆遷必須以法律的形式規(guī)定進(jìn)行公開的社會聽證，規(guī)定必要的"主任論證"。防止壟斷權(quán)力和長官意志的濫用，禁止根本不顧及當(dāng)?shù)鼐用竦睦嬉蟮膹?qiáng)制性開發(fā)。

5、政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對被拆遷農(nóng)民的保障。通過建立和完善補(bǔ)貼制度，處理好后續(xù)行為(如做好房屋拆遷后、新房建成前這段時間農(nóng)民的生活安置工作)等措施，杜絕被拆遷農(nóng)民無房可住、無田可種的現(xiàn)象出現(xiàn)。在不違反國務(wù)院有關(guān)法規(guī)規(guī)定的情況下確定拆遷補(bǔ)償?shù)淖畹蛢r并結(jié)合市場進(jìn)行浮動，按比例原則把握好行政尺度，堅持有損失就有補(bǔ)償，有損失可能就有相應(yīng)的補(bǔ)救措施，消除危險。補(bǔ)償農(nóng)民的既得利益損失和預(yù)期利益損失。一次性發(fā)放補(bǔ)償款，安置房屋的面積不得低于原有房屋合法面積，價格不得高于補(bǔ)償款(甚至需要限定安置房屋的價格不得高于補(bǔ)償款的一定比例如70%)，安置房屋的區(qū)位應(yīng)給予被拆遷農(nóng)民一定的選擇權(quán)。優(yōu)先安置失地農(nóng)民工作。

6、尊重農(nóng)民的生活模式，尊重當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣，尊重鄉(xiāng)土文化。

7、增加法院在房屋拆遷中的作用，房屋拆遷糾紛應(yīng)主要由法院進(jìn)行處理。即便需對個別被拆遷人進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，亦應(yīng)通過司法途徑依法進(jìn)行，而不得由拆遷公司來執(zhí)行。

(四)、結(jié)語

為期近二十天的調(diào)研，在通過對通州市四鎮(zhèn)、三十多個行政村的走訪后，我們認(rèn)為當(dāng)?shù)赝恋叵∩倩厔輫?yán)重(特別是農(nóng)耕地)，人地矛盾尖銳，普遍以犧牲農(nóng)業(yè)為代價來換取工商業(yè)的一時發(fā)展。房屋拆遷程序混亂、任性、不規(guī)范，部分地區(qū)的征收、拆遷危及農(nóng)民的生存和居住，農(nóng)民意見很大，動搖社會穩(wěn)定。政府與農(nóng)民之間缺乏良好的溝通機(jī)制，法律、政策對底層被拆遷農(nóng)民的關(guān)懷經(jīng)基層人民政府及村級組織的阻隔，無法惠及其身。這些問題的存在為以后的發(fā)展埋下了很大的隱患。我們認(rèn)為只有完善立法、柔性執(zhí)法、依法行政，規(guī)范政府行為，建立科學(xué)發(fā)展規(guī)劃，轉(zhuǎn)換思維，切實考慮農(nóng)民利益，保護(hù)信賴?yán)妗⒃黾愚r(nóng)民在房屋拆遷中的作用，這些問題才有可能得以解決。