城市規(guī)模的急劇擴張和小城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，使得原本集中于城市中的房屋拆遷問題逐步向市郊、工業(yè)區(qū)周邊、休閑、旅游、風(fēng)景區(qū)及交通道路周邊的農(nóng)村拓展。相對于城市房屋拆遷，農(nóng)民房屋拆遷方面缺少相關(guān)法律、法規(guī)的指導(dǎo)和有力保障。

一、明確區(qū)分農(nóng)村土地所有權(quán)和農(nóng)民房屋所有權(quán)

在我國，農(nóng)村的土地所有權(quán)和農(nóng)民的房屋所有權(quán)屬于不同的主體。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第八條之規(guī)定：農(nóng)村的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》對全民所有即國家所有土地的范圍作了更具體的規(guī)定。因此可以說，農(nóng)村中土地除部分為國家所有外，主要歸集體所有。而房屋歸農(nóng)民自己所有，屬于農(nóng)民私人財產(chǎn)?！吨腥A人民共和國民法通則》第七十五條明確規(guī)定：公民的個人財產(chǎn)，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財產(chǎn)。公民的合法財產(chǎn)受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收。而作為根本大法的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第四次修正案加大了對公民私有財產(chǎn)的保護力度，強調(diào)：公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。

二、拆遷法律關(guān)系分析

(一)拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人是拆遷人和被拆遷人

房屋拆遷涉及多方的利益,參與主體除了拆遷人、被拆遷人,還有房屋拆遷管理部門、房屋評估機構(gòu)、金融機構(gòu)以及政府等。如果被拆遷房屋已經(jīng)租賃，還涉及到房屋的承租人。拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人是誰?有觀點認(rèn)為"拆遷的當(dāng)事人一方應(yīng)當(dāng)是國家，另一方是被拆遷的居民"。[1]對此，筆者不敢茍同。筆者認(rèn)為：拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)是拆遷人和被拆遷人。例如，根據(jù)《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》之規(guī)定：拆遷人是指經(jīng)依法批準(zhǔn)征用或者占用集體土地并取得房屋拆遷許可證的用地單位;被拆遷人是指對被拆遷房屋擁有所有權(quán)的單位或者個人。拆遷人僅限于單位，而不能是個人。如此規(guī)定在于保障拆遷人補償安置的能力，保護被拆遷人的權(quán)益。

在拆遷活動中，拆遷人和被拆遷人之間是一種民事法律關(guān)系，雙方就補償方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項訂立拆遷補償安置協(xié)議。雙方必須按照協(xié)議的內(nèi)容履行各自的義務(wù)，否則就構(gòu)成義務(wù)的違反，須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

國家并不是拆遷法律關(guān)系當(dāng)事人。體現(xiàn)國家意志的政府房屋拆遷主管部門在房屋拆遷中對房屋拆遷許可證的審核、發(fā)放;房屋拆遷公告的發(fā)布;對拆遷補償安置協(xié)議的裁決;對未取得房屋拆遷許可證擅自實施拆遷等違法行為的查處等職責(zé)體現(xiàn)了國家對經(jīng)濟和社會發(fā)展的宏觀調(diào)控，是政府履行職能的表現(xiàn)形式之一。除履行上述職責(zé)之外,政府拆遷主管部門應(yīng)尊重拆遷人和被拆遷人雙方達(dá)成的協(xié)議，減少對拆遷事務(wù)的干預(yù)。

(二)房屋拆遷融合了行政行為和民事行為

拆遷屬于民事法律行為，而它又與政府及其有關(guān)部門的行政行為密切聯(lián)系。從拆遷發(fā)生的原因考察，房屋拆遷可以歸結(jié)為土地的所有者——國家，出于公共利益的需要，向土地使用權(quán)人收回土地使用權(quán)或另行發(fā)放土地使用權(quán)。由于土地與其之上的建筑物有著密切聯(lián)系，因而國家要收回土地使用權(quán)必然會牽涉到這部分土地之上的房屋的拆遷問題?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有和勞動群眾集體所有制;國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用?！稇椃ā返谒拇涡拚高M一步完善了土地征用制度，第十條第三款改為"國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。" 這種國家征用行為是典型的行政行為(行政行為是指行政主體運用行政權(quán)所作的法律行為。[2])。有人認(rèn)為房屋拆遷的當(dāng)事人是國家和被拆遷人，可能是將國家征用農(nóng)民土地與房屋拆遷兩個獨立的行為混為一談。還有人認(rèn)為征地拆遷總體上是行政機關(guān)的行政管理活動，是行政行為，這一行為的標(biāo)的是土地，至于房屋拆遷，則作為土地征用過程中對地上定著物進行補償?shù)膬?nèi)容，整體上仍然包含在征用這一行為之中。這一觀點將房屋拆遷行為視為土地征用行為的從屬行為，否認(rèn)房屋拆遷行為的獨立性，筆者實難贊同。

此外，房屋拆遷過程中存在政府及有關(guān)部門大量的行政行為，如房屋拆遷許可證的核發(fā);拆遷人與被拆遷人就補償安置問題不能達(dá)成協(xié)議時，有關(guān)土地房屋管理部門負(fù)責(zé)依當(dāng)事人的申請進行裁決等等，在此不一一展開論述。

綜上，在拆遷行為當(dāng)中，拆遷人與被拆遷人是拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人。應(yīng)嚴(yán)格將拆遷行為與拆遷發(fā)生的原因——國家征地行為區(qū)分開來。同時，拆遷行為伴有政府及其有關(guān)部門的諸多行政行為，應(yīng)將之與拆遷人與被拆遷人之間的民事行為相區(qū)分。

三、目前農(nóng)村集體土地房屋拆遷的依據(jù)及其效力分析

農(nóng)村集體土地房屋拆遷，既關(guān)系國家建設(shè)發(fā)展的大局、又關(guān)系廣大被拆遷農(nóng)民的切身利益,是一個敏感而又普遍的社會問題, 日漸引起人們的關(guān)注。近年來各地方相繼出臺了一些辦法或者規(guī)定，如《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》、《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補償安置若干規(guī)定》、《青島市征用集體土地房屋拆遷補償暫行規(guī)定》、《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》......實踐中，各地方集體土地房拆遷工作主要按照這些辦法或者規(guī)定進行。

有人以《中華人民共和國立法法》第八條之規(guī)定"下列事項只能制定法律：......(六)對非國有財產(chǎn)的征收......"主張對農(nóng)民房屋拆遷應(yīng)該制定法律，因而各地方出臺的有關(guān)辦法或者規(guī)定都是無效的。筆者認(rèn)為此觀點混淆了征收與征用的概念。行政征收是指行政主體為了國家和社會公共利益的需要，根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定，以強制的方式無償取得負(fù)有法定繳納義務(wù)的行政相對人一定金錢或?qū)嵨锏囊环N具體行政行為。[3]而行政征用是指行政主體依照法律規(guī)定強制性使用行政相對人的財產(chǎn)或勞務(wù)，并給予一定補償?shù)木唧w行政行為。[4]房屋拆遷是由于國家征用集體所有土地所產(chǎn)生的，只有國家有權(quán)征用集體所有的土地。單位和個人進行建設(shè)需要使用土地的，可以申請使用國有土地。新的土地使用者(可以是國家、單位或者個人)為了有效使用土地，就需對該土地上原有的建筑進行拆遷。土地征用和房屋拆遷是兩個獨立的行為，進行理論研究時應(yīng)將兩者區(qū)分開，做到化繁為簡，以便于更好的分析問題和解決問題。拆遷是拆遷人與被拆遷人之間就有關(guān)安置補償問題達(dá)成協(xié)議，并履行協(xié)議的活動，其本質(zhì)是一種民事行為。因此，拆遷不是國家對公民財產(chǎn)的征收，對拆遷活動進行規(guī)范可以不制定法律。