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隨著農(nóng)村工業(yè)化、城市化進程不斷加快，城市框架的不斷拉大和城市周邊農(nóng)村集體土地的大量被征用，農(nóng)村房屋拆遷數(shù)量也不斷增加，尤其是近幾年迅速上升的態(tài)勢已達到歷史高峰。拆遷量連年上升，拆遷補償安置欠妥引發(fā)農(nóng)民不滿和失落，由此引發(fā)的矛盾也日趨突出，農(nóng)民反映拆遷的上訪有增無減，損害農(nóng)民利益的惡性事件也時有發(fā)生，農(nóng)村房屋拆遷矛盾已危及農(nóng)村社會的穩(wěn)定，成為社會關(guān)注的熱點。
目前，對于城市房屋拆遷有《城市房屋拆遷管理條例》進行規(guī)范，盡管還不完善，但畢竟有一個規(guī)范性法規(guī)。但對征用拆遷農(nóng)村集體土地上房屋這種事關(guān)農(nóng)民安身立命之本的重大事項上，國家層面上的法律缺失，使得許多地方農(nóng)民的合法權(quán)益受到嚴重侵犯，激化了社會矛盾，形成了影響社會安定的不穩(wěn)定因素。所以對于集體土地上房屋拆遷法律問題進行研究探討，不僅是非常必要的，而且是非常迫切的從深層次進行剖析，有其制度性的根源，主要存在如下問題：
一 、集體土地房屋拆遷缺乏法定依據(jù)
《中華人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。“這條規(guī)定明確將土地的使用情況分為國有和集體的兩類。
《城市房屋拆遷管理條例》第二條規(guī)定，“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上實施房屋拆遷，并需要對被拆遷人補償、安置的，使用本條例“，從而對國有土地(含征用集體土地)上的房屋拆遷作了規(guī)定，而對集體土地上的房屋拆遷未列入適用范圍。另一方面，《土地管理法》對未征地的集體土地房屋拆遷問題也未涉及。因此，在集體土地上進行房屋拆遷時，就出現(xiàn)了無法可依的學(xué)習(xí)現(xiàn)象。
由于集體土地上房屋拆遷沒有法律明確進行規(guī)范，一旦發(fā)生糾紛，無法通過法律手段或行政手段加以調(diào)整。如拆遷任何一方為此提起訴訟，法院認為應(yīng)由房屋拆遷行政主管部門處理而不予受理，而拆遷行政主管部門受理裁決由無法可依，拆遷雙方的矛盾難以解決。這樣，農(nóng)村房屋拆遷法規(guī)滯后，導(dǎo)致各地操作不一，農(nóng)民心理失衡、不滿情緒時有發(fā)生。法定補償標準的缺失造成集體土地上房屋拆遷補償隨意性極大。
二、城鄉(xiāng)結(jié)合部集體土地房屋拆遷依據(jù)法律不同，導(dǎo)致補償標準差異大，由此引發(fā)的糾紛日益突出。
簡單的說，就是“兩種性質(zhì)(集體土地、國有土地)，兩個政策(征用、拆遷)，兩個部門(土地部門、建設(shè)部門)，兩個許可證(征用、拆遷)”的問題。如上所述，由于《土地管理法》及《城市房屋拆遷管理條例》調(diào)整的對象范圍不同，使城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)不同性質(zhì)土地上的房屋拆遷補償適用于不同的政策。先行的《城市房屋拆遷管理條例》僅適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地，對于集體出體上房屋拆遷尚無明確的法律規(guī)定，目前集體土地房屋拆遷一直依據(jù)的是土地征用條例。這就造成了同一項目或相近地塊，由于土地級差和級別差異，有的地方相差數(shù)倍，主要表現(xiàn)為集體土地上房屋拆遷補償價格明顯低于其實際市場價值。以南京市相對區(qū)位較好的五級地上的房屋拆遷為例，區(qū)位補償標準僅為 200元/m²;如屬國有土地，其區(qū)位補償標準為1200元/m².
部分地區(qū)還存在集體土地轉(zhuǎn)為國有土地多年后，房屋拆遷仍執(zhí)行集體土地拆遷補償標準的現(xiàn)象，被拆遷人抵觸情緒極大。如東部地區(qū)某市國土局規(guī)定，原集體土地轉(zhuǎn)為國有約10余年 ，房屋拆遷時卻按集體土地上房屋進行補償，群眾無法理解與接受，強烈要求執(zhí)行 國有土地房屋拆遷補償政策。
三、法律規(guī)范移位。房屋拆遷是公法行為，屬于對公民重大財產(chǎn)權(quán)的征收。政府之所以有權(quán)征用土地，拆遷老百姓的房屋，不是基于它的土地所有權(quán)，而是基于主權(quán)行為，且具有憲法依據(jù)。我國憲法第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用。”這一條款我們可以從兩方面去理解：一是農(nóng)村集體所有的土地可以征用或征收，征收的對象包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)不動產(chǎn)自然包括房屋與土地;二是政府只有出于公共利益的需要，才能對土地實行征收或征用。如果征地目的是修建高爾夫球場、開發(fā)房地產(chǎn)等純屬盈利性質(zhì)的用途，政府就不應(yīng)該啟動征地權(quán)。
目前，我國現(xiàn)行法律還沒有對“公益”和“經(jīng)營性”作出明確界定，用地性質(zhì)的判別完全由政府隨意確定?，F(xiàn)在不論何種投資主體搞建設(shè)，都是以公共利益為由，進行征地拆遷，上位法缺乏對下位法和地方政府行為的必要約束，公權(quán)力濫用，采取掛公益“羊頭”賣商業(yè)“狗肉”以規(guī)避法律，遠遠超出了“為了公共利益”的范圍。
按照《立法法》第八條規(guī)定，涉及對民事基本權(quán)利及財產(chǎn)權(quán)利的調(diào)整只能由基本法律調(diào)整?！稇椃ā返诹l規(guī)定，基本法律的制定主體只能為全國人民代表大會。因此，從法理上說，拆遷房屋應(yīng)由憲法等相關(guān)的上位法作出規(guī)定，并符合嚴格的法定條件。但迄今為止，我國沒有一部規(guī)范房屋拆遷行為的法律，僅有國務(wù)院頒布的專門針對城市居民房屋拆遷的行政法規(guī)——《城市房屋拆遷管理條例》，把本應(yīng)由上位法規(guī)范的拆遷事項讓位于下位法自行規(guī)定，其本身就有背于《立法法》確定的原則。
長期以來，農(nóng)村房屋拆遷處于無法可依的狀態(tài)，對農(nóng)民房屋的私有財產(chǎn)權(quán)，一直采取忽略或放任態(tài)度，在可見的法律法規(guī)中，房屋僅被包含在“附著物”之中，嚴重混淆了農(nóng)民土地的集體所有性質(zhì)和房屋的私有性質(zhì)。對拆遷中農(nóng)民的私有財產(chǎn)權(quán)保護不夠。
農(nóng)民通過宅基地依法取得集體土地的使用權(quán)，農(nóng)民在宅基地上所建的房屋屬農(nóng)民私有財產(chǎn)是無可非議的。但在征用農(nóng)村集體土地的現(xiàn)實中，由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范對農(nóng)村集體土地征用補償法律關(guān)系進行明確的界定和規(guī)范，地方政府與村組簽訂《土地征用協(xié)議書》，協(xié)議中卻將屬于農(nóng)民私有財產(chǎn)的房屋一同處分。這種協(xié)議將私產(chǎn)與公產(chǎn)混為一談，其違法性顯而易見。從法理而論，房屋作為農(nóng)民的私有財產(chǎn)，農(nóng)民是房屋所有權(quán)的主體，只能由農(nóng)民自己進行處分，所以關(guān)于集體土地上房屋拆遷的補償應(yīng)從土地征用補償中分離出來。
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