集體土地房屋拆遷，是城市化進程過程中所帶來的一個必然要面對的問題。伴隨之而產(chǎn)生的拆遷糾紛和拆遷法律法規(guī)的完善，也是我們必然要解決的問題。本文通過對與集體土地房屋拆遷密切相關(guān)的安置補償、公共利益、房屋評估等幾個問題的分析，進而提出解決問題的相應對策和制定系統(tǒng)的集體土地房屋拆遷法律的要求。期望能對我國集體土地房屋拆遷有所裨益。

一、制定和完善集體土地房屋拆遷問題的必要性和迫切性

在我國，土地所有權(quán)的性質(zhì)包括國有土地和集體土地兩種。相應地，拆遷也有兩種，即國有土地上的城市房屋拆遷和集體土地上的房屋拆遷。國有土地上的城市房屋拆遷，我國已經(jīng)有了較為完善的法律法規(guī)和系統(tǒng)的操作規(guī)程。但是，對于集體土地的房屋拆遷，我國目前尚無國家層面的法律法規(guī)和系統(tǒng)的理論。我國的國情是，城市土地的面積遠遠小于城郊和農(nóng)村的集體土地。在這樣一種形勢下，隨著我國城市化進程的加快，尤其是中心城市周邊地區(qū)以及經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設(shè)，被征用集體土地逐年遞增，隨之而來的勢必是集體土地房屋拆遷糾紛的大量增加。集體土地房屋拆遷規(guī)定的滯后，是引起集體土地房屋拆遷糾紛的重要原因。因此，制定和完善集體土地房屋拆遷法律是十分必要的。

衣、食、住、行，是人類生存的基本要素。房屋，是事關(guān)農(nóng)民安身立命的根本。國家層面上的法律缺失，房屋評估的不規(guī)范，房屋補償標準的隨意性，公共利益任意擴大，野蠻拆遷，等等，使農(nóng)民的合法權(quán)益受到嚴重侵犯，激化了社會矛盾，影響了社會的安定。因此，制定和完善集體土地房屋拆遷法律是十分迫切的。

二、我國現(xiàn)行集體土地房屋拆遷中存在的主要問題

㈠全國沒有統(tǒng)一的國家層面的法律法規(guī)，各地方的規(guī)定與我國基本法律矛盾。關(guān)于集體土地房屋拆遷，我國目前尚無專門的法律對其進行調(diào)整?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l第二、三款對征地的土地補償費和安置補助費作了規(guī)定，但它不是集體土地拆遷房屋的補償標準。現(xiàn)行集體土地房屋拆遷中適用的主要是各級地方人大、地方政府部門發(fā)布的地方性法規(guī)和政府規(guī)章及部門的文件。不僅這些法規(guī)規(guī)章內(nèi)容簡單，許多問題在法律上是空白的，而且這些法規(guī)規(guī)章本身與我國的《立法法》是矛盾的?！读⒎ǚā返诎藯l第六項明確規(guī)定，對非國有財產(chǎn)的征收，只能制定法律(指全國人大及其常委會制定的狹義的法律)。同時，《立法法》第九條規(guī)定，對上述事項未制定法律的，全國人大及其常委會有權(quán)授權(quán)給國務院制定行政法規(guī)。青島市和武漢市制定的地方規(guī)章，杭州市制定的地方性法規(guī)等等，顯然，這些地方性法規(guī)、政府規(guī)章及部門文件，既非狹義的法律，也非行政法規(guī)，與立法法的規(guī)定是矛盾的。

㈡集體土地房屋拆遷安置補償問題。在這個問題中，實際上包括了兩個方面的問題，即安置問題和補償問題。首先，簡要談談安置問題。各地對安置方式的規(guī)定很不一致，杭州集體土地房屋拆遷安置方式僅僅是兩種，即遷建安置和調(diào)產(chǎn)安置;但有的地方如北京有三種安置方式，即貨幣補償、房屋安置及另行審批宅基地。雖然現(xiàn)實中選擇貨幣安置的可能性很少，但作為一種安置方式，作為被拆遷人的一項自主權(quán)利，如果在法律上不作出規(guī)定，不能不說是一種缺憾。其次，我國現(xiàn)行城市房屋拆遷中，被拆遷人對安置方式的選擇權(quán)明確的規(guī)定。但是，在集體土地房屋拆遷中，許多地方的法規(guī)規(guī)章都忽視了安置方式的選擇權(quán)。第三，制定集體土地房屋拆遷補償標準的權(quán)力下放，各自為政，補償標準高低無據(jù)，隨意性極大?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l第四款明確規(guī)定，地上附著物的補償標準由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。但有的地方轉(zhuǎn)授權(quán)于下級政府，有的地方卻由市縣級政府部門擅自制定補償標準。這些都是違反土地管理法的規(guī)定的。

第四、補償價格偏低，補償范圍不明確，各地補償標準不統(tǒng)一。目前只有北京、上海等個別地方對集體土地上的房屋拆遷補償范圍進行了規(guī)定，大多數(shù)地區(qū)對此并沒有規(guī)定。房屋區(qū)位差價、住宅用營業(yè)房停業(yè)損失、房屋預期價值沒有得到足額補償。因此，在實踐中，拆遷人僅就房屋進行補償，對其他損失不進行補償?shù)淖鞣?，有違公平原則的。房屋區(qū)位補償金，是房屋拆遷中對房屋所處地理位置所給予的補償，是對房屋本身的補償。城郊農(nóng)民住房不僅具有居住價值，還具有增值價值和出租價值。這部分損失，從合理補償?shù)慕嵌葋碚f，應當列入補償范圍予以補償，并以法律的形式明確規(guī)定。

㈢公共利益界定不明確。我國《憲法》第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《土地管理法》第二條第4款規(guī)定，“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”可見，公共利益是土地征用和房屋拆遷唯一法寶事由，也是政府在公權(quán)限制私權(quán)過程中的界線?，F(xiàn)行憲法和法律對公共利益卻沒有具體進行界定。因此，實踐中就出現(xiàn)了很多借公共利益之名，行商業(yè)開發(fā)之實。前期征地用舊城區(qū)改造等名義，實際上在城市規(guī)劃圖上，該地塊的用地性質(zhì)是商業(yè)金融業(yè)用地，根本不屬于公共用地。在后期的開發(fā)過程中，也是以商業(yè)金融業(yè)用地開發(fā)的。同時，以過時的價格或者明顯的低價征收農(nóng)民土地和房屋，以公共利益為名侵犯農(nóng)民的私人利益。

㈣房屋拆遷評估的問題不規(guī)范。以杭州為例，《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》明確規(guī)定，委托評估的往往是動遷機構(gòu)和拆遷人，被拆遷人對評估機構(gòu)往往沒有選擇權(quán)。雖然市職能部門規(guī)定搖號和程序，但評估機構(gòu)的提名權(quán)卻在動遷機構(gòu)和拆遷人，被拆遷人在這一問題上本身沒有任何選擇權(quán)。這與城市房屋拆遷中的被拆遷人對評估機構(gòu)有選擇權(quán)無疑是矛盾的。雖然城市房屋拆遷與集體土地房屋拆遷適用的法律不同，但在評估機構(gòu)的選擇權(quán)問題上，其法理是相通的。作為行政機關(guān)，有遵循先例的義務，即同樣情形同樣對待。因此，在評估機構(gòu)的選擇權(quán)這一問題上，作為城市房屋的被拆遷人有選擇權(quán)，但作為集體土地的房屋被拆遷人卻沒有選擇權(quán)，這對于集體土地的房屋被拆遷人是很不公平的。杭州現(xiàn)行對集體土地房屋進行評估依據(jù)的依據(jù)是杭州市人民政府于2000年發(fā)布是《關(guān)于調(diào)整杭州市房屋重置價格的批復》，該標準相對于目前日益高漲的房地產(chǎn)市場和建材市場來說，無疑是滯后的。以此為依據(jù)作出的評估報告，對于被拆遷人來說是很不公平的。這在法律上連最起碼的合理補償最沒有做到。

三、集體土地房屋拆遷的相應對策㈠由國家立法機關(guān)制定統(tǒng)一的集體土地房屋拆遷法。目前，我國城市房屋拆遷已經(jīng)有國家統(tǒng)一的《城市房屋拆遷管理條例》及拆遷工作規(guī)程和拆遷評估制度等一整套拆遷制度對其進行調(diào)整。同樣，農(nóng)村集體土地房屋被拆遷人同樣應當享受到同等的保護。從立法技術(shù)的角度講，盡管全國各地的實際情況不盡相同，但是，可以對集體土地房屋拆遷的安置方式、補償原則、評估機構(gòu)的選擇權(quán)、拆遷許可證的申領(lǐng)、拆遷基本程度等拆遷基本問題作出規(guī)定，這一立法技術(shù)的處理同城市房屋拆遷是一致的。由國家立法機關(guān)統(tǒng)一立法，還可以消除地方政府規(guī)章和《立法法》矛盾，統(tǒng)一國家的法制。

㈡統(tǒng)一安置補償標準，明確補償范圍。參照《土地管理法》對土地補償?shù)囊?guī)定，由國家的立法機關(guān)制定統(tǒng)一的集體土地房屋補償標準，并由國家有關(guān)職能部門每年根據(jù)房地產(chǎn)市場價和建材市場價公布房屋重置價格標準，以防止有的地方政府用過時的標準對被拆遷的房屋進行評估而損害被拆遷人的利益。同時，國家立法機關(guān)明確規(guī)定集體土地房屋拆遷的補償范圍。被拆遷所得到的補償應當能夠恢復被拆遷人財產(chǎn)利益于被拆遷以前的狀態(tài)，以維持其生活的安定。因此，補償范圍不能僅局限于對房屋自身價值按重置價格進行補償，還應考慮房屋的地理位置、用途等方面的方面的因素，對房屋區(qū)位差價、住宅用營業(yè)房停業(yè)損失、房屋預期價值給予合理的補償，如拆遷居住房屋，除對房屋進行補償外，還應補償被拆遷人的搬家補助費，過渡期內(nèi)的臨時安置費。對利用宅基地內(nèi)自建房屋從事生產(chǎn)經(jīng)營并持工商營業(yè)執(zhí)照房屋的拆遷、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)廠房的拆遷，被拆遷人向拆遷人主張停產(chǎn)停業(yè)損失的，也應當給予合理補償。

㈢根據(jù)所征用土地和房屋的不同用途，確立不同的補償原則。目前集體土地房屋拆遷，可以根據(jù)該地塊的房屋的最終用途，分為公共利益的房屋拆遷和非公共利益的房屋拆遷。對于非公共利益的房屋拆遷，目前大多數(shù)實際上是商業(yè)目的的拆遷。因此，在確立補償原則時，相應的，也可以采用兩種補償原則。對于公共利益目的的房屋拆遷，可以確立合理補償原則，根據(jù)政府公布的房屋重置價格進行合理補償。對于非公共利益的房屋拆遷，特別是基于商業(yè)目的從事的房屋拆遷，開發(fā)商與被拆遷人主體是平等，其所從事的行為是平等主體之間的民事法律行為。因些對于房屋拆遷補償?shù)慕痤~等相關(guān)事項，應當在平等、協(xié)商的基礎(chǔ)上確立其相互之間的法律關(guān)系。相應地，其補償原則可以確立按市場價進行賠償?shù)脑瓌t。也就是被拆遷人損失多少，開發(fā)商賠償多少，包括已經(jīng)造成的損失和將來必然造成的預期利益的損失。作為開發(fā)商，沒有任何理由因為拆遷而在損害被拆遷人利益的前提下而獲得額外的利益。

㈣明確界定公共利益的范圍。就目前來說，直接對公共利益的范圍進行界定還是比較困難的，因為它涉及多方面利益的平衡問題。這也是為什么立法到現(xiàn)在對公共利益具體范圍不明確進行界定的原因。因此，筆者認為，在立法上，可以采取排除法間接的對公共利益的范圍進行界定。具體地說，就是法律上明確規(guī)定商業(yè)金融業(yè)等用地不屬于公共利益用地。在實踐上，法院對于這類案件應當明確認定為非公共利益用地，并且把舉證責任倒置。這一點，《最高人民法院公報》2004年第4期有一個案件是“宣懿成等18人訴衢州市國土資源局收回土地使用權(quán)行政爭議案”，該判決書中，法院把公共利益的舉證責任歸結(jié)于被告，并且認為公共利益證據(jù)不足，并且也沒有把商業(yè)金融業(yè)用地認定為公共用地。在規(guī)劃上，我們也可以根據(jù)規(guī)劃圖上的用地性質(zhì)來認定是否屬于公共利益用地。

㈤規(guī)范集體土地房屋拆遷評估問題。房屋評估，是房屋拆遷過程中的一個重要環(huán)節(jié)。房屋評估報告直接關(guān)系到被拆遷人的房屋補償價格。因此，房屋拆遷必然要涉及到房屋評估的問題。集體土地房屋拆遷中，也應當與城市房屋拆遷一樣，確立被拆遷人對評估機構(gòu)的選擇權(quán)。這是公平評估的程序保障。同時，還應當由國家有關(guān)職能部門定期每年公布房屋評估的重置價格標準，供評估機構(gòu)作為評估時的依據(jù)。同時，還應當對評估機構(gòu)的資質(zhì)，評估的基本原則、評估程序的基本要求等作出規(guī)定。

集體土地房屋拆遷糾紛的背后，說到底是利益的爭執(zhí)。由國家制定統(tǒng)一的集體土地房屋拆遷法，對拆遷人和被拆遷人以及政府的權(quán)限作出明確的規(guī)定，平衡被拆人的個人利益、開發(fā)商的利益和政府利益，既保證城市建設(shè)的順利進行，又充分保障被拆遷人的利益，減少拆遷糾紛，使拆遷工作得以順利進行，這是我們的共同愿望！