城市房屋行政強(qiáng)制拆遷與公證

池州市公證處 丁選旺 方賢淮

隨著城市市政建設(shè)和舊城區(qū)改造步伐的加快，城市房屋拆遷矛盾日益突出，成為最易引發(fā)社會(huì)問(wèn)題的一個(gè)領(lǐng)域。如二00三年發(fā)生在北京天安門(mén)金水橋的安徽拆遷戶(hù)自焚事件及二00四年的湖南嘉禾拆遷事件就是其中的典型。胡錦濤總書(shū)記在《在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)能力專(zhuān)題研討班上的講話》中強(qiáng)調(diào)：“當(dāng)前，要重點(diǎn)解決好在土地征用、城鎮(zhèn)拆遷、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)過(guò)程中損害群眾利益的問(wèn)題，堅(jiān)決依法糾正各種損害群眾利益的行為。……要深入細(xì)致地做好思想政治工作，引導(dǎo)群眾以理性合法的形式表達(dá)利益要求、解決利益矛盾。要積極預(yù)防和妥善處置群體性事性，堅(jiān)持依法辦事、按照政策辦事，既依法維護(hù)群眾正當(dāng)權(quán)益，又依法維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。”目前規(guī)范城市房屋強(qiáng)制拆遷工作的最重要的行政法規(guī)是國(guó)務(wù)院二00一年六月十三日頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“條例”)。該條例規(guī)定的城市房屋強(qiáng)制拆遷的方式有兩種，即行政強(qiáng)制拆遷和司法強(qiáng)制拆遷。由于行政強(qiáng)制拆遷有強(qiáng)大的行政權(quán)力支持，具有高效、快捷的特點(diǎn)，因而在城市房屋強(qiáng)制拆遷中被廣泛運(yùn)用。城市房屋行政強(qiáng)制拆遷是指行政機(jī)關(guān)在被拆遷人不履行生效行政裁決中確定的搬遷義務(wù)時(shí)，依照法定的權(quán)限和程序，迫使被拆遷人履行裁決規(guī)定義務(wù)的行為。但我國(guó)迄今為止尚未制定相關(guān)的行政程序法、強(qiáng)制執(zhí)行法等，對(duì)行政強(qiáng)制執(zhí)行缺乏統(tǒng)一的程序規(guī)定,這是造成目前城市房屋強(qiáng)制拆遷糾紛矛盾尖銳化的根源。根據(jù)條例第十七條規(guī)定，實(shí)施強(qiáng)制拆遷前，拆遷人應(yīng)當(dāng)就被拆除房屋的有關(guān)事項(xiàng)，向公證機(jī)關(guān)辦理證據(jù)保全。該條款的規(guī)定，使公證在城市房屋強(qiáng)制拆遷中扮演了重要的角色，同時(shí)又使公證面臨著巨大的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。下面筆者擬就城市房屋行政強(qiáng)制拆遷的相關(guān)程序和公證在城市房屋行政強(qiáng)制拆遷中的價(jià)值體現(xiàn)及應(yīng)注意的問(wèn)題進(jìn)行闡述：

一、城市房屋行政強(qiáng)制拆遷的相關(guān)程序

由于條例中就城市房屋行政強(qiáng)制拆遷相關(guān)程序缺乏相應(yīng)的規(guī)定，全國(guó)各地在實(shí)施城市房屋行政強(qiáng)制拆遷中出現(xiàn)了一些不和諧的社會(huì)現(xiàn)象。如有些地方政府通常組織公安、城建、規(guī)劃、房產(chǎn)等部門(mén)，采用恐嚇、威脅等不正當(dāng)方式，把居住人強(qiáng)行趕出屋外，然后將房屋強(qiáng)行推倒，有的甚至采用斷水、斷電、斷氣、開(kāi)除公職或解聘等手段，來(lái)解決房屋拆遷問(wèn)題。而按條例規(guī)定，只有在被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，而且該裁決已經(jīng)生效，房屋所在地的市、縣人民政府已作出行政強(qiáng)制拆遷決定書(shū)的前提之下，才真正適用于城市房屋行政強(qiáng)制拆遷。建設(shè)部《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規(guī)程”)的出臺(tái)，是對(duì)條例的補(bǔ)充和完善，對(duì)于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，規(guī)范城市房屋行政強(qiáng)制拆遷程序?qū)⑵鸬绞种匾淖饔?。主要體現(xiàn)在：

首先，拆遷當(dāng)事人向房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)裁決。按照條例和規(guī)程的規(guī)定，拆遷人與被拆遷人就搬遷期限、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及搬遷過(guò)渡方式、過(guò)渡期限等原因達(dá)不成協(xié)議的，向房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)請(qǐng)求裁決，這也是申請(qǐng)裁決的前提。行政強(qiáng)制拆遷的依據(jù)是生效的裁決，所以適用行政強(qiáng)制手段拆遷的前提條件是拆遷當(dāng)事人向房屋拆遷管理部門(mén)提出了裁決的申請(qǐng)，行政強(qiáng)制拆遷才可能發(fā)生。

其次，強(qiáng)制拆遷前必須先調(diào)解。當(dāng)事人向房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)裁決的，應(yīng)當(dāng)遞交規(guī)程第五條和第六條規(guī)定的相關(guān)資料，并經(jīng)房屋拆遷管理部門(mén)審查決定受理以后，進(jìn)行調(diào)解。調(diào)解是房屋拆遷管理部門(mén)作出裁決前的必經(jīng)程序，房屋拆遷管理部門(mén)在調(diào)解中必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，對(duì)當(dāng)事人提出的合理要求應(yīng)當(dāng)采納。房屋拆遷管理部門(mén)不得因當(dāng)事人申辯而做出損害申辯人合法權(quán)益的裁決。拆遷當(dāng)事人拒絕調(diào)解的，房屋拆遷管理部門(mén)應(yīng)依法作出裁決。

再次，強(qiáng)制拆遷前召開(kāi)兩次聽(tīng)證會(huì)。其一是未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶(hù)數(shù)較多或比例較高的，房屋拆遷管理部門(mén)在受理裁決申請(qǐng)前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證。其二是房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)行政強(qiáng)制拆遷前，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)管理部門(mén)、拆遷當(dāng)事人代表以及具有社會(huì)公信力的代表等，對(duì)行政強(qiáng)制拆遷的依據(jù)、程序、補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算依據(jù)等內(nèi)容，進(jìn)行聽(tīng)證。房屋拆遷管理部門(mén)申請(qǐng)行政強(qiáng)制拆遷，還必須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定后，方可向政府提出行政強(qiáng)制拆遷申請(qǐng)。

另外，實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷還必須具備以下的條件：未經(jīng)裁決，不得實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷;拆遷人未按裁決意見(jiàn)提供補(bǔ)償資金或者符合國(guó)家質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，不得實(shí)施強(qiáng)制拆遷;房屋拆遷管理部門(mén)實(shí)施強(qiáng)制拆遷，應(yīng)當(dāng)提前十五日通知被拆遷人，并認(rèn)真做好宣傳解釋工作，動(dòng)員被拆遷人自行搬遷;裁決應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起三十日內(nèi)做出。此外，強(qiáng)制拆遷時(shí)，應(yīng)當(dāng)組織街道辦事處(居委會(huì))、被拆遷人單位代表到現(xiàn)場(chǎng)作為強(qiáng)制拆遷證明人，并由公證部門(mén)對(duì)被拆遷房屋及房屋內(nèi)物品進(jìn)行公證。但規(guī)程第二十條規(guī)定向政府申請(qǐng)行政強(qiáng)制拆遷時(shí)應(yīng)提交被拆房屋證據(jù)保全公證書(shū)的規(guī)定，即在政府下達(dá)行政強(qiáng)制拆遷決定書(shū)前，被拆房屋的證據(jù)保全公證就辦好了，這種規(guī)定脫離了實(shí)際。沒(méi)有取得行政強(qiáng)制拆遷決定書(shū)前，在被拆遷人的強(qiáng)烈抵觸情緒之下，諸如房屋的測(cè)繪、屋內(nèi)財(cái)物的清點(diǎn)等工作無(wú)法操作，實(shí)踐中，都是在取得行政強(qiáng)制拆遷決定書(shū)后，實(shí)施行政強(qiáng)制拆遷前完成該項(xiàng)公證工作的。

二、公證在城市房屋行政強(qiáng)制拆遷中的價(jià)值體現(xiàn)

按照條例的規(guī)定，公證介入城市房屋行政強(qiáng)制拆遷已成必然，實(shí)踐中，公證已充分融入城市房屋行政強(qiáng)制拆遷的全過(guò)程中，充分發(fā)揮著其特有的職能作用，尤其是被拆遷房屋的保全證據(jù)公證，為政府攻克拆遷難點(diǎn)提供法律保障，其職能是任何機(jī)構(gòu)、組織所不能替代的。保全證據(jù)公證是公證機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆遷房屋活動(dòng)中的一項(xiàng)重要工作，它通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘察、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督、現(xiàn)場(chǎng)記錄等措施，保全有關(guān)證據(jù)，確保強(qiáng)制拆遷工作的順利進(jìn)行，盡可能使強(qiáng)制拆遷行為合法化、規(guī)范化。

在行政強(qiáng)制拆遷中，政府機(jī)關(guān)往往把公證處當(dāng)成政府所屬的一個(gè)職能部門(mén)，這種做法是錯(cuò)誤的。誠(chéng)然，公證處作為國(guó)家的法定證明機(jī)關(guān)，應(yīng)支持政府工作，相互配合，搞好強(qiáng)制拆遷工作，有義務(wù)向群眾宣傳拆遷方面的法律、政策，運(yùn)用法律知識(shí)協(xié)助做好被拆遷人及其家屬的思想工作，盡可能動(dòng)員被拆遷人自拆，調(diào)和被拆遷人與政府之間的對(duì)立情緒，溝通、融洽百姓與政府之間的關(guān)系，化解矛盾，使拆遷當(dāng)事人了解黨和政府對(duì)城市建設(shè)的重視，對(duì)人民群眾的關(guān)心及維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的法律依據(jù)。提供全方位系列化的服務(wù)，依法保證城市房屋行政強(qiáng)制拆遷工作的順利進(jìn)行，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。但公證介入城市房屋行政強(qiáng)制拆遷的本質(zhì)工作是如何搞好被拆遷房屋的保全證據(jù)公證，有著一整套嚴(yán)格的操作程序，應(yīng)堅(jiān)持其獨(dú)立性原則。由于房屋拆除后，房屋及房屋內(nèi)的財(cái)產(chǎn)狀況都無(wú)法確定，如果引發(fā)爭(zhēng)議、訴訟等將無(wú)據(jù)可查。依據(jù)條例之規(guī)定，對(duì)被拆遷房屋的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行證據(jù)保全公證，在房屋被拆遷之前，依法采取測(cè)繪、拍照或攝像、登記造冊(cè)等保全措施，對(duì)即將被拆遷的房屋、附屬物、房屋內(nèi)存財(cái)物及現(xiàn)場(chǎng)狀態(tài)進(jìn)行全面、客觀的記錄，確保其真實(shí)性、證明力，行使其監(jiān)督權(quán)，搞好保全公證工作，真正起到預(yù)防糾紛的作用。