按語(yǔ)：

《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》第24條第2款規(guī)定：市、縣人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償;對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。

上述規(guī)定增加了征收前對(duì)未經(jīng)登記房屋(即無(wú)證房屋)的認(rèn)定、處理程序。由此可見，拆遷實(shí)踐中很多一刀切的做法都存在程序或?qū)嶓w違法的問(wèn)題。本文收集了各地高院審判實(shí)踐中的真實(shí)案例，對(duì)該問(wèn)題進(jìn)行判例研究，與各位分享、交流。

案件一：馬全林與嘉興市南湖區(qū)人民政府行政征收二審行政判決書

裁判單位：浙江省高級(jí)人民法院

裁判文號(hào)：(2014)浙行終字第227號(hào)

裁判摘要：本院認(rèn)為，根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》第24條第2款的規(guī)定：“市、縣人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償;對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。”本案中，被上訴人嘉興市南湖區(qū)人民政府在作出被訴房屋征收補(bǔ)償決定前未對(duì)上訴人馬全林戶涉案未經(jīng)合法登記70平方米建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定，在此情形下僅以上訴人房產(chǎn)證登記的合法建筑面積為129平方米就認(rèn)定前述未經(jīng)登記70平方米建筑不能享受同等補(bǔ)償，該被訴征收補(bǔ)償決定事實(shí)不清、依據(jù)不足。被上訴人及一審判決認(rèn)為上訴人所住房屋因有部分面積已經(jīng)合法登記，故對(duì)其余部分未經(jīng)登記面積可不予認(rèn)定的理解顯然與前述《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》的規(guī)定和實(shí)踐通常理解相違背，本院對(duì)此予以指正。

案件二：黃益敏、金丐德等與溫州市鹿城區(qū)人民政府行政征收二審行政判決書

裁判單位：浙江省高級(jí)人民法院

裁判文號(hào)：(2014)浙行終字第264號(hào)

裁判摘要：根據(jù)《征補(bǔ)條例》第二十四條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法加強(qiáng)對(duì)建設(shè)活動(dòng)的監(jiān)督管理，對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的，依法予以處理。市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償;對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。”未經(jīng)產(chǎn)權(quán)登記的房屋并非均屬違法建筑，也并非所有違法建筑均須拆除。征收范圍內(nèi)的房屋情況復(fù)雜，尤其是城中村或舊城區(qū)，存在大量因歷史原因未依法辦理產(chǎn)權(quán)登記或未依法辦理審批許可手續(xù)的建筑，對(duì)征收范圍內(nèi)的此類建筑，政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。本案中，僅濱江街道辦事處對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記建筑的建造年限進(jìn)行初步調(diào)查和公示，并未由政府組織土地、規(guī)劃等相關(guān)職能部門依法進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。且濱江街道辦事處本身不具有對(duì)未經(jīng)登記建筑的合法性作出認(rèn)定和處理的法定職權(quán)，即便其根據(jù)初步調(diào)查結(jié)果作出認(rèn)定和處理，亦屬違法或無(wú)效行為。

案件三：李廣順與徐州市泉山區(qū)人民政府行政征收二審行政判決書

裁判單位：江蘇省高級(jí)人民法院

裁判文號(hào)：(2015)蘇行終字第00032號(hào)

裁判摘要：對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償;對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。即征收中對(duì)經(jīng)法定程序調(diào)查認(rèn)定的房屋、合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑應(yīng)依法給予補(bǔ)償。本案中，因泉山區(qū)政府認(rèn)定李廣順涉案房屋面積的證據(jù)，即面積確認(rèn)單系復(fù)印件，內(nèi)容既不清晰、亦不完整，且相關(guān)職能部門及李廣順均未對(duì)該確認(rèn)單內(nèi)容依法認(rèn)可，故該面積確認(rèn)單復(fù)印件不具有證明李廣順涉案房屋面積的效力。因此，泉山區(qū)政府以該面積確認(rèn)單復(fù)印件記載的李廣順涉案房屋面積為根據(jù)，作出的被訴征收補(bǔ)償決定錯(cuò)誤。

案件四：劉祖國(guó)訴壽縣人民政府房屋征收行政補(bǔ)償二審行政判決書

裁判單位：安徽省高級(jí)人民法院

裁判文號(hào)：(2014)皖行終字第00026號(hào)

裁判摘要：《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條第二款規(guī)定“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償;對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。”本案中，被征收人對(duì)壽縣人民政府認(rèn)定的房屋補(bǔ)償面積有異議。壽縣人民政府補(bǔ)償決定中對(duì)有爭(zhēng)議的308.12㎡未登記房屋不予補(bǔ)償，但其提交的證據(jù)并不足以證明該爭(zhēng)議房屋在作出不予補(bǔ)償決定前業(yè)經(jīng)法定部門依照法定程序認(rèn)定為違法建筑或者屬于超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑。壽縣人民政府作出該補(bǔ)償決定的部分事實(shí)認(rèn)定不清，主要證據(jù)不足，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第(二)項(xiàng)第1目的規(guī)定，依法應(yīng)予撤銷。

案件五：濱州群藍(lán)寶商貿(mào)有限公司與濱州市規(guī)劃局、濱州市濱城區(qū)人民政府行政強(qiáng)制二審行政判決書

裁判單位：山東省高級(jí)人民法院

裁判文號(hào)：(2014)魯行終字第39號(hào)

裁判摘要：《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條第二款規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償;對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。”本案中，雖然上訴人群藍(lán)寶公司至強(qiáng)拆前一直未辦理涉案土地的審批、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)手續(xù)，但市規(guī)劃局于2005年9月22日出具了濱規(guī)函(2005)481號(hào)《關(guān)于群藍(lán)寶公司服裝加工項(xiàng)目的選址意見》，同意其選址意見，且群藍(lán)寶公司與濱城區(qū)梁才街道辦事處簽訂《征用土地補(bǔ)償協(xié)議》征地49.5867畝(即涉案土地)后，才從事服裝加工和產(chǎn)品出口的項(xiàng)目?；谛刨?yán)娴谋Ｗo(hù)，濱城區(qū)政府應(yīng)當(dāng)給予群藍(lán)寶公司適當(dāng)賠償。

案件六：黃慧良與長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定二審行政判決書

裁判單位：湖南省高級(jí)人民法院

裁判文號(hào)：(2014)湘高法行終字第199號(hào)

裁判摘要：本院認(rèn)為，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條第二款規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償;對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償”。據(jù)此，對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理系獨(dú)立于本案被訴行政補(bǔ)償行為的另一具體行政行為，不屬于本案的審查范圍，黃慧良的該上訴理由不能成立，本院不予支持。

案件七：王開智訴重慶市九龍坡區(qū)人民政府房屋征收補(bǔ)償決定二審行政判決書

裁判單位：重慶市高級(jí)人民法院

裁判文號(hào)：(2012)渝高法行終字第146號(hào)

裁判摘要：根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條第二款“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償”的規(guī)定，王開智房屋的改擴(kuò)建部分應(yīng)由相關(guān)部門進(jìn)行是否是合法建筑等認(rèn)定，其認(rèn)定結(jié)果為最終補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)?，F(xiàn)九龍坡區(qū)政府提供的證據(jù)能夠證明相關(guān)部門已經(jīng)認(rèn)定王開智改擴(kuò)建且未登記的房屋部分為違法建筑，故九龍坡區(qū)政府以王開智房屋登記檔案記載的房屋面積進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)其違法建筑面積不予補(bǔ)償，并無(wú)不當(dāng)。

結(jié)語(yǔ)：

各地由于歷史原因存在大量手續(xù)不全、未經(jīng)登記的房屋，在征收范圍確定后，各市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)這一部分房屋進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定、處理，并應(yīng)就此在行政訴訟中承擔(dān)相關(guān)舉證責(zé)任。同時(shí)，負(fù)責(zé)調(diào)查、認(rèn)定、處理的相關(guān)部門應(yīng)具有對(duì)未經(jīng)登記建筑的合法性作出認(rèn)定和處理的法定職責(zé)和權(quán)限。

在作出被訴房屋征收補(bǔ)償決定前，相關(guān)部門未對(duì)被拆遷建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定，僅以未經(jīng)合法產(chǎn)權(quán)登記為由不予補(bǔ)償，該征收補(bǔ)償決定事實(shí)不清、依據(jù)不足。

對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，給予補(bǔ)償。未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，也是合法建筑，未到批準(zhǔn)使用期限拆除，會(huì)給臨時(shí)建筑所有人帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)損失，故應(yīng)補(bǔ)償。對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。當(dāng)事人對(duì)有關(guān)部門的認(rèn)定和處理結(jié)果不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者訴訟。

對(duì)于已被確定為違法建筑的情形，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》明確規(guī)定不予補(bǔ)償。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理法律法規(guī)的規(guī)定，所謂違法建筑，是指在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的建筑。一般包括四種情形：(1)未申請(qǐng)或申請(qǐng)未獲得批準(zhǔn)，未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證而建成的建筑;(2)擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建成的建筑;(3)擅自改變了使用性質(zhì)建成的建筑;(4)擅自將臨時(shí)建筑建設(shè)成為永久性的建筑。

但是，在政府自身掌握違章、違法認(rèn)定權(quán)的情況下，很可能會(huì)帶來(lái)新的沖突?，F(xiàn)實(shí)生活中，上述規(guī)則的可操作性及公正公平性可能不會(huì)如立法者所愿，需要運(yùn)用高度的管理智慧才能解決這些問(wèn)題。