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《國有土地上房屋征收與補償條例》征求意見稿不久前公布,如何強化公民的私有財產(chǎn)權(quán)保護,引起了社會的廣泛關(guān)注。然而,在私有財產(chǎn)權(quán)保護之外,還涉及城市建設(shè)、民生改善、環(huán)境整治、經(jīng)濟發(fā)展等同樣不容忽視的現(xiàn)實利益。理想的政策應(yīng)當(dāng)平衡好多元利益訴求,在民生保障中促進城市建設(shè),在社會穩(wěn)定中推動區(qū)域發(fā)展。
筆者認為,在房屋拆遷的兩難困境中討論私有財產(chǎn)權(quán)保護,一方面要明確私有財產(chǎn)權(quán)保護的方向,改革不合理的做法和程序,同時也要防止將問題簡單化、絕對化,走入超越國情和歷史階段的死胡同。為此,加強房屋置換制度的研究與實踐,可能是最具現(xiàn)實效力的辦法之一。
房屋置換是區(qū)別于貨幣補償?shù)囊环N拆遷補償方式。簡單說,就是以房易房、互找差價。它的核心法律依據(jù)主要有:《物權(quán)法》第42條規(guī)定:“征收單位、個人的房屋及其不動產(chǎn),應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償,維護被征收人的合法權(quán)益;征收個人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”;2001年《城市房屋拆遷管理條例》第3章第23條規(guī)定,“拆遷補償?shù)姆绞娇梢詫嵭胸泿叛a償,也可以實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換,……被拆遷人可以選擇拆遷補償方式”、第27條規(guī)定,“拆遷租賃房屋……被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關(guān)系達不成協(xié)議的,拆遷人應(yīng)當(dāng)對被拆遷人實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換”。可見,房屋置換制度內(nèi)含著雙重價值目標(biāo):一方面通過房屋的所有權(quán)調(diào)換,實現(xiàn)對被拆遷房屋產(chǎn)權(quán)的價值補償;另外一方面,在保護房屋經(jīng)濟價值的同時,也對當(dāng)事人居住權(quán)進行充分保護。這樣的制度安排,兼顧了財產(chǎn)保護與社會穩(wěn)定,更有利于實現(xiàn)多元價值目標(biāo)的平衡。
拆遷在技術(shù)上可以看作是一個利益博弈的經(jīng)濟問題。從博弈論的角度分析,一個有效的利益平衡點是實現(xiàn)雙方利益均衡的必要條件。這個利益平衡點容易形成,問題就好解決;反之,就難。在促進利益平衡點的形成上,房屋置換制度有其無法替代的獨特功效。首先,從被拆遷人的角度看,不愿走的理由因人而異,但最一般性的原因在于對未來房價的上漲預(yù)期,尤其是在房價上漲的背景下,這種想法完全合理:貨幣補償按現(xiàn)行市場價格進行,只能補償現(xiàn)實利益,卻無法照顧預(yù)期利益,這就像手中持有上漲中的股票一樣,肯定不愿輕易賣掉,在火爆的房地產(chǎn)銷售市場行情中,手里拿著錢,也未必能買到理想的房子。但房屋置換,就如同在大盤上漲時用一支股票去交換另外一只股票一樣,在保證現(xiàn)實利益的同時,對后續(xù)上漲的預(yù)期利益也有一定關(guān)照。其次,從拆遷人的角度看,不同區(qū)位的項目、新舊項目、甚至同期的項目因評估時點不同造成的補償價格差異,必然使被拆遷人難以接受;尤其是時間拖延較長的歷史遺留項目,如果按當(dāng)年的市場價格補償遺留下來的被拆遷人,他們和現(xiàn)今的項目比覺得吃虧,肯定不同意,如果按現(xiàn)在的市場價格補償,又會失信于當(dāng)年已經(jīng)搬遷的被拆遷人。這種情況下,只有采用房屋置換的方式,用房子對房子,才能排除市場評估價格波動的干擾,確保拆遷補償政策的橫向和縱向統(tǒng)一。
實踐中,房屋置換的補償方式廣受歡迎,根據(jù)不同情況,主要有如下幾個方面的做法：一是商品房開發(fā)項目。在商品房開發(fā)項目中,一般要求開發(fā)商購買或自行建設(shè)一定數(shù)量的商品房,以滿足被拆遷人產(chǎn)權(quán)調(diào)換的需求。有關(guān)行政部門還應(yīng)對房屋置換的參照體系、價格評估、置換比例、差價結(jié)算、房屋質(zhì)量等方面進行審核。開發(fā)單位未按承諾對被拆遷人進行房屋安置的,監(jiān)管部門可以采取暫緩審批新項目、對企業(yè)開發(fā)資質(zhì)不予年審、記入不良誠信記錄等方式進行管理和監(jiān)督。
二是公共利益項目。一般認為,國防、教育、衛(wèi)生、市政、交通、能源等公共事業(yè)建設(shè)屬于公共利益項目。對于這類建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)先由國家組織征收,但是在調(diào)換房源儲備上應(yīng)當(dāng)保證不低于商業(yè)項目的比例,有條件的地方,還可以先行建設(shè)一定比例的政策性安置用房,以推動公益項目的順利進展?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》(征求意見稿)將危舊房改造項目列為公共利益項目,規(guī)定“因危舊房改造的需要征收房屋并進行住宅建設(shè)的,被征收人享有回遷的權(quán)利”。這當(dāng)然具有一定的合理性,但是在新舊法的過渡階段,必須充分考慮政策的銜接問題。
三是承租人住宅權(quán)保障。從1991年《城市房屋拆遷管理條例》到2001年修訂后的新條例,直至2010《國有土地上房屋征收與補償條例》(征求意見稿),均明確規(guī)定在租賃合同不解除的情況下,只能采取房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式進行補償,承租人仍然享有對所調(diào)換房屋的租賃使用權(quán)。這個規(guī)定符合民法“買賣不破租賃”的理念,充分保證“居者有其屋”,是為社會穩(wěn)定所必須的。其中,對于房改遺留的公房承租人,一般允許其按一定政策轉(zhuǎn)換為房屋所有權(quán)人,再進入拆遷補償程序,不轉(zhuǎn)換的,可以采取公房平移等方式進行安置。
四是困難戶補償與保障性住房政策對接。對于困難戶的拆遷補償,除了特殊補助和最低面積補償?shù)日咄?可以將這類人的拆遷補償政策與限價商品房、經(jīng)濟適用房和廉租房等保障性住房政策充分對接,在房源供應(yīng)、優(yōu)先條件、搖號辦法、產(chǎn)權(quán)模式等方面研究系列措施,建立綠色通道,為拆遷中的困難戶優(yōu)先申請保障性住房提供便利。
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