《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》征求意見稿不久前公布,如何強(qiáng)化公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù),引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注。然而,在私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)之外,還涉及城市建設(shè)、民生改善、環(huán)境整治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等同樣不容忽視的現(xiàn)實(shí)利益。理想的政策應(yīng)當(dāng)平衡好多元利益訴求,在民生保障中促進(jìn)城市建設(shè),在社會(huì)穩(wěn)定中推動(dòng)區(qū)域發(fā)展。

筆者認(rèn)為,在房屋拆遷的兩難困境中討論私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù),一方面要明確私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的方向,改革不合理的做法和程序,同時(shí)也要防止將問題簡(jiǎn)單化、絕對(duì)化,走入超越國(guó)情和歷史階段的死胡同。為此,加強(qiáng)房屋置換制度的研究與實(shí)踐,可能是最具現(xiàn)實(shí)效力的辦法之一。

房屋置換是區(qū)別于貨幣補(bǔ)償?shù)囊环N拆遷補(bǔ)償方式。簡(jiǎn)單說,就是以房易房、互找差價(jià)。它的核心法律依據(jù)主要有:《物權(quán)法》第42條規(guī)定:“征收單位、個(gè)人的房屋及其不動(dòng)產(chǎn),應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償,維護(hù)被征收人的合法權(quán)益;征收個(gè)人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”;2001年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第3章第23條規(guī)定,“拆遷補(bǔ)償?shù)姆绞娇梢詫?shí)行貨幣補(bǔ)償,也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換,……被拆遷人可以選擇拆遷補(bǔ)償方式”、第27條規(guī)定,“拆遷租賃房屋……被拆遷人與房屋承租人對(duì)解除租賃關(guān)系達(dá)不成協(xié)議的,拆遷人應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆遷人實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換”?？梢?房屋置換制度內(nèi)含著雙重價(jià)值目標(biāo):一方面通過房屋的所有權(quán)調(diào)換,實(shí)現(xiàn)對(duì)被拆遷房屋產(chǎn)權(quán)的價(jià)值補(bǔ)償;另外一方面,在保護(hù)房屋經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí),也對(duì)當(dāng)事人居住權(quán)進(jìn)行充分保護(hù)。這樣的制度安排,兼顧了財(cái)產(chǎn)保護(hù)與社會(huì)穩(wěn)定,更有利于實(shí)現(xiàn)多元價(jià)值目標(biāo)的平衡。

拆遷在技術(shù)上可以看作是一個(gè)利益博弈的經(jīng)濟(jì)問題。從博弈論的角度分析,一個(gè)有效的利益平衡點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)雙方利益均衡的必要條件。這個(gè)利益平衡點(diǎn)容易形成,問題就好解決;反之,就難。在促進(jìn)利益平衡點(diǎn)的形成上,房屋置換制度有其無法替代的獨(dú)特功效。首先,從被拆遷人的角度看,不愿走的理由因人而異,但最一般性的原因在于對(duì)未來房?jī)r(jià)的上漲預(yù)期,尤其是在房?jī)r(jià)上漲的背景下,這種想法完全合理:貨幣補(bǔ)償按現(xiàn)行市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行,只能補(bǔ)償現(xiàn)實(shí)利益,卻無法照顧預(yù)期利益,這就像手中持有上漲中的股票一樣,肯定不愿輕易賣掉,在火爆的房地產(chǎn)銷售市場(chǎng)行情中,手里拿著錢,也未必能買到理想的房子。但房屋置換,就如同在大盤上漲時(shí)用一支股票去交換另外一只股票一樣,在保證現(xiàn)實(shí)利益的同時(shí),對(duì)后續(xù)上漲的預(yù)期利益也有一定關(guān)照。其次,從拆遷人的角度看,不同區(qū)位的項(xiàng)目、新舊項(xiàng)目、甚至同期的項(xiàng)目因評(píng)估時(shí)點(diǎn)不同造成的補(bǔ)償價(jià)格差異,必然使被拆遷人難以接受;尤其是時(shí)間拖延較長(zhǎng)的歷史遺留項(xiàng)目,如果按當(dāng)年的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償遺留下來的被拆遷人,他們和現(xiàn)今的項(xiàng)目比覺得吃虧,肯定不同意,如果按現(xiàn)在的市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償,又會(huì)失信于當(dāng)年已經(jīng)搬遷的被拆遷人。這種情況下,只有采用房屋置換的方式,用房子對(duì)房子,才能排除市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格波動(dòng)的干擾,確保拆遷補(bǔ)償政策的橫向和縱向統(tǒng)一。

實(shí)踐中,房屋置換的補(bǔ)償方式廣受歡迎,根據(jù)不同情況,主要有如下幾個(gè)方面的做法：一是商品房開發(fā)項(xiàng)目。在商品房開發(fā)項(xiàng)目中,一般要求開發(fā)商購(gòu)買或自行建設(shè)一定數(shù)量的商品房,以滿足被拆遷人產(chǎn)權(quán)調(diào)換的需求。有關(guān)行政部門還應(yīng)對(duì)房屋置換的參照體系、價(jià)格評(píng)估、置換比例、差價(jià)結(jié)算、房屋質(zhì)量等方面進(jìn)行審核。開發(fā)單位未按承諾對(duì)被拆遷人進(jìn)行房屋安置的,監(jiān)管部門可以采取暫緩審批新項(xiàng)目、對(duì)企業(yè)開發(fā)資質(zhì)不予年審、記入不良誠(chéng)信記錄等方式進(jìn)行管理和監(jiān)督。

二是公共利益項(xiàng)目。一般認(rèn)為,國(guó)防、教育、衛(wèi)生、市政、交通、能源等公共事業(yè)建設(shè)屬于公共利益項(xiàng)目。對(duì)于這類建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)先由國(guó)家組織征收,但是在調(diào)換房源儲(chǔ)備上應(yīng)當(dāng)保證不低于商業(yè)項(xiàng)目的比例,有條件的地方,還可以先行建設(shè)一定比例的政策性安置用房,以推動(dòng)公益項(xiàng)目的順利進(jìn)展?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(征求意見稿)將危舊房改造項(xiàng)目列為公共利益項(xiàng)目,規(guī)定“因危舊房改造的需要征收房屋并進(jìn)行住宅建設(shè)的,被征收人享有回遷的權(quán)利”。這當(dāng)然具有一定的合理性,但是在新舊法的過渡階段,必須充分考慮政策的銜接問題。

三是承租人住宅權(quán)保障。從1991年《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》到2001年修訂后的新條例,直至2010《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(征求意見稿),均明確規(guī)定在租賃合同不解除的情況下,只能采取房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的方式進(jìn)行補(bǔ)償,承租人仍然享有對(duì)所調(diào)換房屋的租賃使用權(quán)。這個(gè)規(guī)定符合民法“買賣不破租賃”的理念,充分保證“居者有其屋”,是為社會(huì)穩(wěn)定所必須的。其中,對(duì)于房改遺留的公房承租人,一般允許其按一定政策轉(zhuǎn)換為房屋所有權(quán)人,再進(jìn)入拆遷補(bǔ)償程序,不轉(zhuǎn)換的,可以采取公房平移等方式進(jìn)行安置。

四是困難戶補(bǔ)償與保障性住房政策對(duì)接。對(duì)于困難戶的拆遷補(bǔ)償,除了特殊補(bǔ)助和最低面積補(bǔ)償?shù)日咄?可以將這類人的拆遷補(bǔ)償政策與限價(jià)商品房、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等保障性住房政策充分對(duì)接,在房源供應(yīng)、優(yōu)先條件、搖號(hào)辦法、產(chǎn)權(quán)模式等方面研究系列措施,建立綠色通道,為拆遷中的困難戶優(yōu)先申請(qǐng)保障性住房提供便利。