近日，重慶發(fā)布了“允許以土地承包權(quán)直接入股”的新政策，7月4日，兩位主任對(duì)此進(jìn)行了解讀，引起社會(huì)各界尤其是學(xué)界的廣泛關(guān)注。其實(shí)這一消息最初肇源于一份文件———《重慶市工商行政管理局關(guān)于全面貫徹落實(shí)市第三次黨代會(huì)精神服務(wù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(渝工商發(fā)〔2007〕17號(hào))。這份“普通”的文件中推出的“新政”設(shè)想多達(dá)50條，有關(guān)“農(nóng)民土地承包權(quán)入股”的提法是該文件的第16條：“支持探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式。在農(nóng)村土地承包期限內(nèi)和不改變土地用途的前提下，允許以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社；經(jīng)區(qū)縣人民政府批準(zhǔn)，在條件成熟的地區(qū)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股設(shè)立有限責(zé)任公司和獨(dú)資、合伙等企業(yè)的試點(diǎn)工作，積極推進(jìn)土地集約、規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)民組織化程度，加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。”

從根本上而言，重慶出臺(tái)的這項(xiàng)新政策與最近廣泛討論的“小產(chǎn)權(quán)”、“宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”等話題一樣，屬于“農(nóng)村集體土地權(quán)利流轉(zhuǎn)”問(wèn)題，它牽涉到新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、和諧社會(huì)構(gòu)建等諸多大命題，值得進(jìn)行深入的研究和討論。

第一是承包經(jīng)營(yíng)土地問(wèn)題；第二是農(nóng)村建設(shè)用地問(wèn)題；第三是宅基地問(wèn)題。

江平（中國(guó)政法大學(xué)終身教授）認(rèn)為：農(nóng)村土地問(wèn)題實(shí)際是三大土地問(wèn)題。

中央將重慶列為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的試驗(yàn)特區(qū)是非常正確的，有很積極的意義。最近，我一直關(guān)注著重慶市在探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式方面的新聞。我認(rèn)為重慶市完全可以在解決城鄉(xiāng)一體化問(wèn)題的大框架下就土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題做一些試點(diǎn)的工作。

農(nóng)村土地問(wèn)題實(shí)際是三大土地問(wèn)題：第一是承包經(jīng)營(yíng)土地問(wèn)題；第二是農(nóng)村建設(shè)用地問(wèn)題；第三是宅基地問(wèn)題。物權(quán)法在這三個(gè)集體土地的改革或者流通的問(wèn)題上采取了謹(jǐn)慎的態(tài)度，既保持現(xiàn)行土地法規(guī)定的現(xiàn)狀，但又留有了余地，為將來(lái)一些地方進(jìn)行試點(diǎn)和改革留下了充分的空間。

那么對(duì)這三種土地的權(quán)利應(yīng)該怎么看呢？

第一，對(duì)于承包土地上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，物權(quán)法雖然沒(méi)有明確規(guī)定可以用于入股出資，但是在物權(quán)法對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的界定中包含了一個(gè)“等”字，可以理解為并不禁止。而且農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)法中也沒(méi)有禁止入股，但有一條限制，就是用途不能改變。所以從這一點(diǎn)上說(shuō)，重慶方面的規(guī)定并不算是創(chuàng)新，創(chuàng)新之處在于擴(kuò)大了對(duì)“農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)”的理解。我認(rèn)為這樣理解完全正確。過(guò)去理解農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)就是農(nóng)業(yè)用地，就是種地，當(dāng)然也包括用于畜牧業(yè)和林業(yè)等，現(xiàn)在重慶將它擴(kuò)展到了可以辦農(nóng)民專業(yè)合作社，農(nóng)民專業(yè)合作社法去年已經(jīng)通過(guò)了，專業(yè)合作社可以進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工合作，甚至也可以搞信用合作社、消費(fèi)合作社，只要是服務(wù)于農(nóng)業(yè)，應(yīng)該對(duì)農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)業(yè)目的作更廣泛的解釋。但是，現(xiàn)在的問(wèn)題是，如果擴(kuò)大到拿土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股搞企業(yè)、搞商業(yè)，甚至開(kāi)發(fā)商品房可不可以呢？我看完全可以在重慶小范圍內(nèi)搞搞試點(diǎn)。

當(dāng)然，對(duì)于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)用地的解釋，仍然應(yīng)該有底線，因?yàn)榻K究還有保護(hù)耕地的限制，現(xiàn)在不是在提要死守18億畝耕地這條紅線嗎？太放開(kāi)了，底線就難說(shuō)了，這一點(diǎn)要注意。

第二，在農(nóng)村集體土地上能不能搞建設(shè)，這也是一個(gè)爭(zhēng)論比較大的問(wèn)題。重慶這次倒沒(méi)有涉及這方面的問(wèn)題。我覺(jué)得在條件成熟的地方完全可以試試。按照現(xiàn)行土地管理法，這些土地只能用于村里自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、公益設(shè)施、學(xué)校和養(yǎng)老院。現(xiàn)在的問(wèn)題是，對(duì)于農(nóng)村的建設(shè)用地，其用途能不能再擴(kuò)大？能不能不僅限于自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村內(nèi)設(shè)施？為什么不能把這部分地用來(lái)投資？為什么不能跟人家合資搞一個(gè)先進(jìn)的技術(shù)企業(yè)？我覺(jué)得在這點(diǎn)上可以也應(yīng)該逐步放開(kāi)。

最近，爭(zhēng)議較大的就是農(nóng)村集體土地能不能蓋商品房賣(mài)的問(wèn)題，也就是“小產(chǎn)權(quán)”、“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”問(wèn)題。現(xiàn)在有一種呼聲，要求“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”的房子能夠按照正常產(chǎn)權(quán)辦理，這個(gè)弄不好很危險(xiǎn)?？墒且辉试S的話，實(shí)際上利用農(nóng)村集體土地蓋商品房已經(jīng)大量存在。農(nóng)民完全有理由問(wèn)：我們自己的集體土地所有權(quán)，為什么不能用來(lái)蓋房子？老百姓可以說(shuō)，我是低收入者，我買(mǎi)不起每天上漲的商品房，我只能買(mǎi)個(gè)“小產(chǎn)權(quán)”、“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”房住，若這也不讓住，是不是太說(shuō)不過(guò)去了？所以，現(xiàn)在看起來(lái)城市人買(mǎi)“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”房的居住權(quán)并不能一個(gè)“禁”字了之，我們必須承認(rèn)其中的合理性?，F(xiàn)在的底線是在二級(jí)市場(chǎng)這類的房子產(chǎn)權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，可老百姓說(shuō)了，我買(mǎi)房子就圖有個(gè)地方住，你不讓我賣(mài)就可以，但我死了以后能不能繼承呢？按現(xiàn)行法律規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記部門(mén)不可能給這樣的房子辦理變更，怎么辦？

小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題其實(shí)涉及到一個(gè)更大的問(wèn)題：農(nóng)村土地增值以后利益歸誰(shuí)的問(wèn)題。這不光需要法學(xué)家的智慧，也需要經(jīng)濟(jì)學(xué)家的智慧。在物權(quán)法的討論過(guò)程中就有兩種意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為，農(nóng)村土地之所以升值那么快，就是因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)發(fā)展，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展，好比地鐵修到你那兒了，高速公路修到那兒了，水電修到那兒了，上下水道修到那兒了，集體土地的價(jià)格也就上來(lái)了，要不然這個(gè)地能值多少錢(qián)呢？這些土地的增值完全是靠城市投資形成的，按經(jīng)濟(jì)學(xué)上的原理，土地增值是投資使然，級(jí)差地租應(yīng)歸投資者享有，因?yàn)椴皇峭恋乇旧碣|(zhì)量的好壞引起的增值，而是因?yàn)橥顿Y引起的土地價(jià)格上漲，所以增值部分應(yīng)該歸投資者。當(dāng)然也有人主張，這樣不行，集體土地增值收益為什么農(nóng)民就不能獲得呢？所以我覺(jué)得這個(gè)問(wèn)題最終還在于如何分配其中的利益。我覺(jué)得對(duì)于增值部分，有一部分利益肯定要?dú)w農(nóng)村集體土地所有人，一部分可以采取土地收益稅的辦法解決，我覺(jué)得這樣可能更好。在這個(gè)問(wèn)題上，我看也完全可以讓重慶搞試點(diǎn)，在允許在農(nóng)村集體土地上蓋商品房的同時(shí)，征收特別的土地增值稅，看看通過(guò)土地增值稅的辦法能不能解決，可以試試。

第三塊是農(nóng)村宅基地。對(duì)于宅基地如何利用，恐怕?tīng)?zhēng)論得更厲害。在這個(gè)問(wèn)題上，我們法律上的規(guī)定就有矛盾的地方。比如物權(quán)法規(guī)定房子可以抵押，但同樣在另一條又規(guī)定宅基地不得抵押，如果是宅基地上的房子拿去抵押了，那必然涉及到宅基地，但是農(nóng)村宅基地按規(guī)定是不允許動(dòng)的。這個(gè)問(wèn)題從法律上講，本身就是矛盾的，房子流轉(zhuǎn)必然連著宅基地，但你又不允許動(dòng)宅基地，后來(lái)變成了更具體的禁止性規(guī)定，比如城里人不得到農(nóng)村買(mǎi)房子，引來(lái)一大堆意見(jiàn)。為什么農(nóng)民自己的房子就不讓賣(mài)？不允許農(nóng)民對(duì)自己的房屋有任何的處分權(quán)，如不能轉(zhuǎn)讓或者抵押，這過(guò)分限制了農(nóng)民的權(quán)利，他較大的財(cái)產(chǎn)就是這個(gè)東西了。這個(gè)問(wèn)題怎么辦呢，我也希望重慶拿出一個(gè)試點(diǎn)的辦法來(lái)。

廣東最近提出一個(gè)辦法，就是宅基地上的房子可以轉(zhuǎn)讓，連帶宅基地上的土地使用權(quán)也可轉(zhuǎn)讓，惟一的重要條件就是轉(zhuǎn)讓后不能再申請(qǐng)任何宅基地。如果真這樣，這條就必須把牢。至于城市的人到農(nóng)村買(mǎi)荒山、荒地和灘涂就更可以鼓勵(lì)了。首先它們不是耕地和基本農(nóng)田，既可以轉(zhuǎn)讓，又可以出資，在荒山、荒地搞個(gè)別墅或者游樂(lè)場(chǎng)所有何不可？所以我認(rèn)為在這些問(wèn)題上應(yīng)該進(jìn)行改革，也給農(nóng)民更多的自主權(quán)，給他們更多收益權(quán)，這樣才可以使農(nóng)村富裕起來(lái)。但是又不能影響幾個(gè)大原則，土地用途的變更，土地量的控制等等，這些東西都要掌握好。 

最后我要說(shuō)，任何改革都會(huì)面臨一個(gè)兩難命題：一方面要依法治國(guó)，另一方面要不斷改革，而改革就肯定要對(duì)現(xiàn)有的制度和法律有所突破。怎么辦？我認(rèn)為，一是依法治國(guó)是前提，現(xiàn)行的法律，不能隨便變動(dòng)和突破，如果大家都以改革為名各行其是是不行的；二是改革必須有真正意義上的法律授權(quán)，否則不能輕易都談突破，大家都突破還了得，法律就沒(méi)有權(quán)威性了，把握住上述兩點(diǎn)是最為根本的。