在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，建設(shè)項(xiàng)目都是國(guó)家投資，建設(shè)單位體現(xiàn)國(guó)家利益，也就是說(shuō)交通、水利、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)建設(shè)及工商企業(yè)都是為了公共利益的需要。近年來(lái)，我國(guó)城市征地和房屋拆遷已成為滿足各類(lèi)建設(shè)用地的主要途徑。而由此引發(fā)的矛盾在一些地方日益突出，影響了居民的生產(chǎn)和生活，影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)成分多樣性，投資主體多元化，除了國(guó)家投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目用地外，還有不同所有制企業(yè)或個(gè)人以營(yíng)利為主要目的的各種投資項(xiàng)目用地。

對(duì)于土地問(wèn)題的政策調(diào)整，我國(guó)1982年憲法規(guī)定“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”(第10條第三款)。1988年的憲法修正案第2條則規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。2004年的憲法修正案第20條將憲法第10條第三款修改為：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”

與憲法不相協(xié)調(diào)的是，我國(guó)《土地管理法》規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國(guó)有土地”。該規(guī)定實(shí)際上擴(kuò)大了征地范圍，沒(méi)有體現(xiàn)憲法規(guī)定征地為公共利益需要的特定條件。

在我國(guó)的土地征用過(guò)程中，征地補(bǔ)償登記，是土地征用制度中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，征地補(bǔ)償、安置方案將根據(jù)征地補(bǔ)償?shù)怯涀鞒??！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯?rdquo;(第46條第二款)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》規(guī)定：“征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門(mén)組織實(shí)施。

對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。

征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施”(第25條第三款)。上述規(guī)定已經(jīng)不能滿足實(shí)際工作的需要，無(wú)法解決征地工作出現(xiàn)的許多新情況、新問(wèn)題。

上個(gè)世紀(jì)80年代末，我國(guó)政府開(kāi)始探索實(shí)行國(guó)有土地有償使用的制度，對(duì)外商投資和部分營(yíng)利性的項(xiàng)目實(shí)行國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓。由此，與征地制度密切相關(guān)的供地制度率先引入市場(chǎng)機(jī)制。通過(guò)國(guó)有土地有償使用，政府可以收取土地出讓金，獲得頗多土地收益。利益的驅(qū)動(dòng)，使得地方政府可以較低的補(bǔ)償征用土地，之后以較高的價(jià)格出讓給企業(yè)或者個(gè)人使用。這就造成不少地方政府熱衷于“以地生財(cái)”。這方面城市政府尤為突出。一些城市土地收益成為財(cái)政收入的主要來(lái)源，甚至達(dá)到當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的60%。利益的驅(qū)動(dòng)，也使得地方政府壓低對(duì)居民的補(bǔ)償。為了求得低成本發(fā)展，政府往往以各種優(yōu)惠的土地條件吸引項(xiàng)目，招商引資。征地時(shí)，對(duì)居民盡量壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，能少給就少給，能不給就不給。

征地和房屋拆遷制度本身的不完善是導(dǎo)致征地工作存在一些問(wèn)題的制度原因，而與征地制度相關(guān)的政府行為機(jī)制則是問(wèn)題存在的關(guān)鍵。

一是以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主的干部政績(jī)考核不利于調(diào)動(dòng)各級(jí)干部維護(hù)群眾權(quán)益的積極性。現(xiàn)在對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核，主要是看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度、城市發(fā)展?fàn)顩r、招商引資成果，而在保護(hù)群眾權(quán)益方面缺乏相應(yīng)的考核內(nèi)容和指標(biāo)。面對(duì)需要加快城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀形勢(shì)和這種干部考核內(nèi)容，各級(jí)官員往往重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕群眾利益保護(hù)；重自身的升遷，輕群眾的生計(jì)。

二是政府既是土地管理者又是用地者，不利于國(guó)土資源管理部門(mén)有效發(fā)揮監(jiān)督和執(zhí)法的職能。就城市用地來(lái)說(shuō)，城市政府申請(qǐng)分批次建設(shè)用地，在依法批準(zhǔn)后，向用地單位供地。

政府既是土地的管理者，一定情況下又是用地者。同時(shí)征地又是政府行為，往往是政府定項(xiàng)目，定征地補(bǔ)償安置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。在此情況下，隸屬于政府的國(guó)土資源管理部門(mén)，往往積極為政府辦事，千方百計(jì)拿到地。

國(guó)土資源管理部門(mén)對(duì)同級(jí)政府的征地、用地行為無(wú)法實(shí)施監(jiān)督，對(duì)出現(xiàn)的政府不合法、不合理行為更不可能查處。

現(xiàn)代政府，不僅應(yīng)該是高效、廉潔的政府，也應(yīng)該是誠(chéng)信政府。誠(chéng)信為本、取信于民，應(yīng)為各級(jí)政府執(zhí)政的新理念。我國(guó)《行政許可法》首次明確規(guī)定了政府誠(chéng)信與公民信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)原則。該法第8條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”這一原則在政府依法行政領(lǐng)域具有普遍意義。

縱觀本案，一方面，公民取得了政府土地使用證；但另一方面，拆遷公司也拿到了東花市地區(qū)的“土地批準(zhǔn)文件”，有了這個(gè)文件，就意味著拆遷公司也取得了同一地塊的土地使用權(quán)。而在拆遷單位的補(bǔ)償計(jì)劃中，只對(duì)房屋的建筑面積給予考慮，而對(duì)土地使用權(quán)的補(bǔ)償則只字未提。甚至政府有關(guān)部門(mén)認(rèn)為，對(duì)拆遷戶(hù)的土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，有關(guān)政策和法規(guī)沒(méi)有作出規(guī)定，因此，補(bǔ)償沒(méi)有法律依據(jù)。這種說(shuō)法是站不住腳的。

公民信賴(lài)行政機(jī)關(guān)，按行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)意見(jiàn)和決定處理自己的事務(wù)，如果行政機(jī)關(guān)中途變更其原來(lái)的批準(zhǔn)決定，使相對(duì)一方的利益受到損害，即使這一改變的目的在于考慮公共利益的需要，有關(guān)機(jī)關(guān)也應(yīng)該依法保護(hù)相對(duì)一方的合法權(quán)益，予以補(bǔ)償。在政府行政管理中強(qiáng)調(diào)誠(chéng)實(shí)信用、信賴(lài)保護(hù)原則是十分必要的。從根本上說(shuō)，是否遵循誠(chéng)實(shí)信用、信賴(lài)保護(hù)原則，關(guān)系到政府在人民群眾中的威望與形象。

為了切實(shí)保護(hù)居民的合法正當(dāng)權(quán)益，應(yīng)當(dāng)從以下方面著手：

首先，應(yīng)明確界定征地的目的。征地目的應(yīng)是為了公共利益，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的政府，為了公共目的的需要，可以通過(guò)強(qiáng)制性手段獲得土地，但必須給土地所有人、承租人或使用人按“公平的市價(jià)”給予“公正的補(bǔ)償”。

其次，要嚴(yán)格限制征地權(quán)的行使范圍。政府用地只能是公益性用地。非公益性用地只能通過(guò)土地市場(chǎng)獲得土地使用權(quán)。

因此，凡是商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地必須退出政府征地范圍。至于工業(yè)用地及各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)、園區(qū)等用地也應(yīng)逐步退出政府征地范圍。如果這些用地項(xiàng)目也通過(guò)低補(bǔ)償進(jìn)行征用和拆遷，是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，也是明顯不合理的。

最后，應(yīng)建立公開(kāi)、公正的征地程序。在土地轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中，利益受到影響的居民有權(quán)參與全過(guò)程，擁有充分的知情權(quán)。征地應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取居民的意見(jiàn)，用前期調(diào)查協(xié)商取代現(xiàn)行法律規(guī)定的補(bǔ)償?shù)怯洯h(huán)節(jié)。對(duì)居民提出的征地不合法、補(bǔ)償不合理等問(wèn)題，由司法機(jī)關(guān)按照司法程序解決征地糾紛，盡可能地減少政府對(duì)征地糾紛裁決的參與，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，有效地保護(hù)居民正當(dāng)權(quán)益不受侵犯。

作者：傅思明，中央黨校教授、法學(xué)博士后

文章原來(lái)源：2004-6-17法制日?qǐng)?bào)第八版

文章來(lái)源：中國(guó)憲政網(wǎng)。感謝供稿。