1.關(guān)于何時(shí)適用司法強(qiáng)制何時(shí)適用行政強(qiáng)制的規(guī)定模糊不清，導(dǎo)致濫用行政強(qiáng)制權(quán)力進(jìn)行拆遷的現(xiàn)象十分普遍?！稐l例》第16條規(guī)定：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，由房屋拆遷管理部門(mén)裁決。”第17條規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。”

從本條與第15條的延續(xù)關(guān)系來(lái)看，《條例》將是否訂立和達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議作為能否適用行政強(qiáng)制拆遷的標(biāo)準(zhǔn)，這種劃分很不科學(xué)?！稐l例》第15條將拆遷人和被拆遷人通過(guò)仲裁和司法解決糾紛的途徑限定為“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后”，那么，在拆遷人和被拆遷人不能就安置補(bǔ)償問(wèn)題達(dá)成協(xié)議時(shí)能否通過(guò)司法途徑來(lái)解決呢?這樣規(guī)定事實(shí)上形成了法律空白，在客觀上造成大量拆遷糾紛都只能以行政裁決的方式來(lái)解決，最終通過(guò)行政強(qiáng)制來(lái)執(zhí)行。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)拆遷建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)來(lái)決定能否適用行政強(qiáng)制的方法實(shí)施拆遷。只有區(qū)分商業(yè)性開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目和公益性開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，并對(duì)兩類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目分別采用司法強(qiáng)制和行政強(qiáng)制的手段才能充分保護(hù)被拆遷人的利益。在商業(yè)性開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中，要充分實(shí)行意思自治，按照市場(chǎng)規(guī)律來(lái)操作，拆遷人與被拆遷人之間完全按普通的民事關(guān)系來(lái)對(duì)待，雙方地位平等，不能厚此薄彼。

商業(yè)性拆遷中，政府不應(yīng)對(duì)拆遷人和被拆遷人之間如何進(jìn)行補(bǔ)償安置有過(guò)多干預(yù)，更不能適用行政強(qiáng)制的手段來(lái)實(shí)施拆遷。將行政強(qiáng)制拆遷的范圍局限在公益性建設(shè)項(xiàng)目之內(nèi)，可以有效地保障被拆遷人的利益，也有利于扼制實(shí)踐中拆遷人肆意損害被拆遷人利益的勢(shì)頭，而在法理上，強(qiáng)制拆遷行為的法律關(guān)系也會(huì)變得十分清晰。

2.行政強(qiáng)制權(quán)力運(yùn)用過(guò)多而司法強(qiáng)制權(quán)力運(yùn)用不足，政府在房屋拆遷管理中的定位有失偏頗。《條例》是一部以“加強(qiáng)城市房屋拆遷管理” 為立法目的的行政法規(guī)，其中對(duì)政府部門(mén)的職權(quán)規(guī)定較多無(wú)可厚非。但是《條例》并沒(méi)有對(duì)以行政強(qiáng)制手段進(jìn)行拆遷的范圍作任何限制，這樣，等于是在條例適用的一切范圍內(nèi)，包括在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施的純商業(yè)性房屋拆遷行為，都可以適用行政強(qiáng)制手段。從《條例》第15條和第16條規(guī)定來(lái)看，只要拆遷人和被拆遷人達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議的就可以，事實(shí)上是只能通過(guò)行政機(jī)關(guān)裁決的方式來(lái)解決爭(zhēng)議。這樣，即便是純粹商業(yè)性的開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，政府有形之手也毫不例外地伸了進(jìn)來(lái)。這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府側(cè)重服務(wù)與協(xié)調(diào)的角色甚不相容。從功能上來(lái)看，行政權(quán)力的運(yùn)用有利于調(diào)控規(guī)劃和提高運(yùn)作效率，的確有其優(yōu)越的一面，行政權(quán)的擴(kuò)大適用甚至還是現(xiàn)代社會(huì)的一種趨勢(shì)。

但是擴(kuò)張的行政權(quán)力隨時(shí)都有可能造成對(duì)相對(duì)人利益的損害并滋生腐敗，必須通過(guò)立法將其局限在有限的范圍內(nèi)。正是由于行政機(jī)關(guān)裁決的范圍太過(guò)寬泛，所以才導(dǎo)致在房屋拆遷領(lǐng)域內(nèi)，只能聽(tīng)到政府的聲音而看不到法院的影子。而商業(yè)性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷人也正好利用地方政府追求政績(jī)，急于求成的心理，“拉大旗作虎皮”甚至勾結(jié)買(mǎi)通行政官員，使行政權(quán)力成為為私人利益服務(wù)的工具。就一般的拆遷行為而言，其實(shí)質(zhì)是一種私法意義上的履約行為，而非行政法上的行為;其本質(zhì)是賣(mài)方處分自己的土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)，因此行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該過(guò)多地介入。

3.對(duì)政府和拆遷人的利益保護(hù)較多，而對(duì)被拆遷人的利益嚴(yán)重漠視。《條例》第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，制定本條例。”該條將“保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”列為立法目的，這在客觀上是在保障拆遷人的利益，事實(shí)上也是要求被拆遷人當(dāng)然地為項(xiàng)目順利進(jìn)行作出犧牲，這在民法原理上是講不通的。被拆遷人的利益只有在為了公益目的的時(shí)候，其讓步才是合理的，而這里顯然并沒(méi)有做出這種區(qū)分。對(duì)拆遷人而言，項(xiàng)目完成的越快，其市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)就可能越小，其收回投資的時(shí)間越早，或者其利用建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)間就越早，其利益顯而易見(jiàn)的。

而對(duì)于被拆遷人特別是那些放棄回遷的被拆遷人而言，則未必有益?！稐l例》第15條規(guī)定：“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間，拆遷人可以依法申請(qǐng)人民法院先予執(zhí)行。”該條的規(guī)定也是為了維護(hù)拆遷人的利益而規(guī)定的。本條僅把“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后”作為強(qiáng)制拆遷的前提條件，是不能保證作為弱者一方的被拆遷人的。因?yàn)橛喠⒘嗽搮f(xié)議并不意味著當(dāng)事人事實(shí)上履行了該協(xié)議。如果拆遷人只承諾給予被拆遷人以補(bǔ)償安置，而未有履約行為，則被拆遷人可能既失去了現(xiàn)有的房屋，又未得到應(yīng)當(dāng)?shù)玫降姆课?，在這種情況下，進(jìn)行先予執(zhí)行，會(huì)使被拆遷人完全處于被動(dòng)受控制的地位，無(wú)法與拆遷人討價(jià)還價(jià)以實(shí)現(xiàn)自身的利益。這也是目前拆遷糾紛中普遍存在的一個(gè)問(wèn)題。從理論上來(lái)講，拆遷人未實(shí)施補(bǔ)償安置而對(duì)被拆遷人先予執(zhí)行，就等于是剝奪了被拆遷人同時(shí)履行抗辯的權(quán)利，與民事合同的規(guī)則是相違背的。這在商業(yè)性建設(shè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的拆遷中更加顯出其不合理性。

《條例》第16條第2款規(guī)定“拆遷人依照本條例規(guī)定已對(duì)被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。”該款更是體現(xiàn)了條例以保障拆遷人利益為中心的思想，為拆遷人肆意損害被拆遷人的利益埋下了禍根。由于沒(méi)有對(duì)適用范圍做嚴(yán)格界定，事實(shí)上開(kāi)發(fā)商在所有建設(shè)項(xiàng)目遇到阻礙時(shí)都可以通過(guò)此條款來(lái)先予執(zhí)行，處于弱勢(shì)地位的被拆遷人根本沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地。筆者認(rèn)為，在商業(yè)性開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目中，拆遷人和被拆遷人沒(méi)有就補(bǔ)償安置達(dá)成一致，項(xiàng)目就不能開(kāi)工，不能使用先予執(zhí)行的手段。條例應(yīng)當(dāng)將此項(xiàng)規(guī)定局限在公益性建設(shè)項(xiàng)目的范圍內(nèi)才具有正當(dāng)性。