近年來(lái),隨著我國(guó)城市建設(shè)改造步伐的加快,城市房屋的拆遷工作受到了廣泛的關(guān)注,尤其是在房屋拆遷的過(guò)程中出現(xiàn)了很多的問(wèn)題。較近,由于物權(quán)法的通過(guò)和重慶拆遷“釘子戶”事件的影響,公眾對(duì)于房屋拆遷問(wèn)題的討論變得更為熱烈。其中,討論的焦點(diǎn)之一就是在拆遷工作中執(zhí)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。人們普遍質(zhì)疑該管理?xiàng)l例的合理性,認(rèn)為該條例的規(guī)定存在著相當(dāng)嚴(yán)重的缺陷,而目前城市房屋拆遷中所出現(xiàn)的諸多問(wèn)題,例如野蠻拆遷、被拆遷人的合法權(quán)益難以得到保障等現(xiàn)象,正是由于該條例規(guī)定的嚴(yán)重不足所導(dǎo)致的,也有學(xué)者進(jìn)一步提出,該管理?xiàng)l例本身的合法性基礎(chǔ)也值得懷疑,其某些規(guī)定是違憲的,因此要解決拆遷中存在的這些問(wèn)題,切實(shí)保障被拆遷人的合法權(quán)利,就必須修改或廢止該條例。本文試圖對(duì)該條例進(jìn)行分析,看一看該條例是否存在違憲的嫌疑,又是否是房屋拆遷中出現(xiàn)的各種問(wèn)題的“罪魁禍?zhǔn)?rdquo;,在拆遷中,我們究竟應(yīng)該如何保障被拆遷人的合法權(quán)利。 

新條例與老條例的比較分析我們現(xiàn)在所適用的是2001年國(guó)務(wù)院公布施行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,與1991年制定的老條例相比,主要存在以下幾個(gè)方面的實(shí)質(zhì)性區(qū)別。(一)拆遷人和被拆遷人身份的界定舊條例第三條規(guī)定:“本條例所稱(chēng)拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的建設(shè)單位或者個(gè)人。本條例所稱(chēng)被拆遷人是指被拆除房屋及其附屬物的所有人(包括代管人、國(guó)家授權(quán)的國(guó)有房屋及其附屬物的管理人)和被拆除房屋及其附屬物的使用人。”新條例第四條修改為:“拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定,對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償、安置;被拆遷人應(yīng)當(dāng)在搬遷期限內(nèi)完成搬遷。本條例所稱(chēng)拆遷人,是指取得房屋拆遷許可證的單位。本條例所稱(chēng)被拆遷人,是指被拆遷房屋的所有人”。由此可見(jiàn),在舊條例中,一方面,拆遷人既可以是單位,也可以是個(gè)人,而在新條例中,拆遷人只能是取得房屋拆遷許可證的單位,這就在實(shí)際上限定了拆遷人的范圍,將個(gè)人排除在了拆遷人以外;另一方面,在舊條例中被拆遷人既包括被拆遷房屋的所有人,也包括使用人,而在新條例中,被拆遷人明確界定為房屋的所有人,這也意味著,在新條例中,更加注重保護(hù)被拆遷房屋的所有權(quán),而租賃關(guān)系則作為一種從屬性的法律關(guān)系存在,這在一定意義上起到了明確區(qū)分物權(quán)與債權(quán)關(guān)系的作用,將作為一種物權(quán)的房屋所有權(quán)地位置于作為債權(quán)的租賃關(guān)系之上,優(yōu)先受到保護(hù),實(shí)際上提高了所有權(quán)的受保護(hù)地位。 

同時(shí),舊條例第二十四條規(guī)定:“拆除出租住宅房屋,應(yīng)當(dāng)實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換,原租賃關(guān)系繼續(xù)保持,因拆遷而引起變動(dòng)原租賃合同條款的,應(yīng)當(dāng)作相應(yīng)修改。”而新條例第二十七條規(guī)定:“拆遷租賃房屋,被拆遷人與房屋承租人解除租賃關(guān)系的,或者被拆遷人對(duì)房屋承租人進(jìn)行安置的,拆遷人對(duì)被拆遷人給予補(bǔ)償。被拆遷人與房屋承租人對(duì)解除租賃關(guān)系達(dá)不成協(xié)議的,拆遷人應(yīng)當(dāng)對(duì)被拆遷人實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由原房屋承租人承租,被拆遷人應(yīng)當(dāng)與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。”在舊條例中“一刀切”式的規(guī)定原租賃關(guān)系繼續(xù)保持,改為了可以由雙方協(xié)議約定,這就賦予房屋所有權(quán)人更大的自由裁量的余地,將房屋所有權(quán)人和承租人之間的協(xié)議放在了首要的位置上,因而也更加符合契約自由的精神。

補(bǔ)充：規(guī)定的當(dāng)事人對(duì)裁決不服的,可以在接到裁決書(shū)之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴,而在新條例中期間則延長(zhǎng)到了3個(gè)月,給了被拆遷人更充分的時(shí)間余地來(lái)尋求自我保護(hù)和權(quán)利救濟(jì)的方式。并且,對(duì)于違反條例的拆遷人,新條例規(guī)定了更加嚴(yán)格和明確的罰則,像舊條例中房屋拆遷管理部門(mén)予以警告、責(zé)令停止拆遷、并可處以罰款等這些比較模糊性的規(guī)定,在新條例中都進(jìn)行了細(xì)化,對(duì)于處罰也有了具體的數(shù)額和比例規(guī)定,變成了具體的、可操作性的條文。因此,我認(rèn)為新的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》并沒(méi)有違背憲法保護(hù)公民私有財(cái)產(chǎn)的原則,相反,與舊條例相比,新條例進(jìn)一步完善了對(duì)于公民房屋所有權(quán)的保護(hù),從總體上講,新條例更加注重對(duì)于被拆遷人合法權(quán)利的保護(hù),以及對(duì)于被拆遷人的補(bǔ)償和安置。而對(duì)于本條例,非議較多的是第十七條的規(guī)定:“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)[違法拆遷],或者由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請(qǐng)人民法院[違法拆遷]。實(shí)施[違法拆遷]前,拆遷人應(yīng)當(dāng)就被拆除房屋的有關(guān)事項(xiàng),向公證機(jī)關(guān)辦理證據(jù)保全。”即在拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后,被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的,或者拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的情況下,經(jīng)過(guò)房屋拆遷管理部門(mén)裁決或者人民政府裁決后,被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)[違法拆遷],或者由房屋拆遷管理部門(mén)依法申請(qǐng)人民法院[違法拆遷]。有學(xué)者認(rèn)為這是對(duì)于公民的房屋所有權(quán),也就是公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯,因而違背了憲法的精神。但是在我看來(lái),盡管這一規(guī)定確實(shí)存在不盡合理之處,也有著改進(jìn)的余地,但是卻并不能說(shuō)它侵犯了公民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán),也不能就此說(shuō)它違背了憲法,這是由我國(guó)憲法所確立的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)制度所決的.