為了發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展以及促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合調(diào)控作用，2007年，全國人大常委會改變了過去城市規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃由《城市規(guī)劃法》、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》分別調(diào)整的狀況，制定了統(tǒng)一的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。從世界各國的發(fā)展經(jīng)驗來看，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)人口將大量減少而非農(nóng)業(yè)人口將大量增多并向城市集中，呈現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”(也稱“城市化”)的規(guī)律。目前我國正逐步城鎮(zhèn)化，這是正在發(fā)生的事實，也是大趨勢。由此，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的城鄉(xiāng)規(guī)劃制定和實施(包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃)都必須依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進行，人們對此應(yīng)該是沒有疑問的。然而，憲法在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中的指導(dǎo)作用卻往往被人們忽視。為此，筆者在這里特別呼吁農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的規(guī)劃工作不能忽視憲法的指導(dǎo)。

一、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的規(guī)劃工作要接受憲法的指導(dǎo)，是由憲法的地位所決定的

我國現(xiàn)行憲法明確規(guī)定，憲法“是國家的根本法，具有最高法律效力”(序言)、“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”(第5條第3款)。憲法的根本法地位決定了憲法是普通法律的立法基礎(chǔ)和依據(jù)，至少普通法律的制定不得同憲法相抵觸。為此，我國立法機關(guān)在制定普通法律時也往往會在“總則”第1條中明確規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”。2007年，我國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然沒有明確標出“根據(jù)憲法，制定本法”，但顯然它的立法基礎(chǔ)和依據(jù)仍是憲法。既然《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是根據(jù)憲法而制定的，執(zhí)行和適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》理應(yīng)根據(jù)憲法來理解和解釋。因此，各級人民政府在制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃時理應(yīng)根據(jù)憲法的精神來理解、解釋和適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)條款，接受憲法的指導(dǎo)，至少要確保不與憲法的有關(guān)精神相抵觸。我國的法律依據(jù)憲法而制定，至少在立法時考慮了不能與憲法相抵觸，但在現(xiàn)實生活中我們的各級行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)行法律中理解、解釋和適用法律(包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)時卻往往忘記了憲法，不去考慮我們對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律的理解和解釋是否符合憲法的基本精神、是否與憲法相抵觸。顯然，這是不妥當(dāng)?shù)摹?[1]

同時，各級政府在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作必須接受憲法的指導(dǎo)，這也是我國憲法的明確要求。我國現(xiàn)行憲法明確規(guī)定，“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”(第5條第4款)，“都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責(zé)”(序言)。顯然，作為國家機關(guān)的各級行政機關(guān)及其行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》時自然也必須以憲法為根本的活動準則，理應(yīng)根據(jù)憲法的基本精神來理解、解釋和適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，接受憲法的指導(dǎo)。正如溫家寶總理2004年3月31日在主持國務(wù)院第三次學(xué)習(xí)講座時所指出的：“依法治國，最根本的是依憲治國；依法行政，最根本的是依憲行政。各級政府都要把憲法作為根本的行為準則，嚴格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。”“各級政府是貫徹實施憲法的重要主體，不折不扣地執(zhí)行憲法的各項規(guī)定是政府的重要職責(zé)和任務(wù)。”“各級政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，要充分認識憲法在國家政治和社會生活中的崇高地位，學(xué)習(xí)憲法，遵守憲法，執(zhí)行憲法，維護憲法。”  [2]

此外，各級政府在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作時接受憲法的指導(dǎo)，也是各級政府依法行政的應(yīng)有之義。“一切文本學(xué)都有這樣一個共識：任何類型的文本如果要為人們所理解，首先要進行解釋。這對法律工作意味著：任何法律、具體的法律規(guī)定以及受合同約束的協(xié)議在能夠恰當(dāng)?shù)剡m用或執(zhí)行之前都需要解釋。”  [3]323行政機關(guān)在行政執(zhí)法中適用法律(包括適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)，首先不得不理解和解釋法律。可以說，行政執(zhí)法的過程就是解釋法律的過程。而同時一般認為，解釋法律的方法主要有以下幾種：文義解釋、體系解釋、歷史解釋、比較解釋、目的解釋、合憲解釋，以及偏重于社會效果的預(yù)測和社會目的的考量的社會學(xué)解釋。 [4]132其中，依憲解釋(即合憲解釋)①是解釋法律的基本方法。所以，行政機關(guān)依照憲法來解釋法律(包括《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》)，開展“依憲解釋”，是行政機關(guān)適用法律及至整個依法行政的應(yīng)有之義和基本內(nèi)容。②值得提及的是，國內(nèi)有許多學(xué)者主張將理解與解釋分開，認為執(zhí)法者只能理解法律，而無權(quán)解釋法律。其實，理解與解釋是不可分的。正如著名德國詮釋學(xué)家伽達默爾所指出的：“解釋不是一種在理解之后的偶爾附加的行為，正相反，理解總是解釋，因而解釋是理解的表現(xiàn)形式。”  [5]418由此可見，“依憲解釋”是各級政府在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作時執(zhí)行和適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的基本環(huán)節(jié)，也是各級政府在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作時接受憲法指導(dǎo)的基本方式。

二、農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中的規(guī)劃工作接受憲法指導(dǎo)的重點

各級政府在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》開展城鄉(xiāng)規(guī)劃工作時，均應(yīng)接受憲法的指導(dǎo)，特別是應(yīng)重點注意以下幾個方面的憲法指導(dǎo)：

1.城鎮(zhèn)化中的規(guī)劃不得侵犯農(nóng)民的私有財產(chǎn)權(quán)

我國憲法第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。”“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”

然而，這些年來在城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，不管是城市，還是農(nóng)村，征地、拆遷很是普遍，也很隨意，公民特別是農(nóng)民的房屋等私有財產(chǎn)權(quán)受到侵犯的現(xiàn)象屢見不鮮，“自焚抗拆”等不幸事件時有發(fā)生。顯然，一些政府強行征地拆遷的做法有違憲法的上述精神。對此，應(yīng)引起我們的重視。各級政府在依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃時理應(yīng)符合憲法精神，不得侵犯農(nóng)民的私有財產(chǎn)權(quán)。即使的確是為了公共利益而需要征收農(nóng)民的房屋等私有財產(chǎn)，也要遵循憲法的精神嚴格依法進行并予以補償。

2.城鎮(zhèn)化中的規(guī)劃不得侵犯農(nóng)民的土地使用權(quán)

當(dāng)前在城鎮(zhèn)化的發(fā)展中，在農(nóng)村，征地現(xiàn)象嚴重，導(dǎo)致很多農(nóng)民被剝奪土地使用權(quán)，淪為“三無”人員。⑥這是有違憲法精神的，必須予以糾正。

我國憲法第8條第1款明確規(guī)定：“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜。”雖然農(nóng)村的土地屬于集體所有，“宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”(憲法第10條第2款)，但農(nóng)民享有對宅基地、自留地、自留山的土地使用權(quán)。所以，各級政府在依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃時，理應(yīng)符合憲法的上述規(guī)定及精神，切實保護農(nóng)民的宅基地、自留地、自留山等土地使用權(quán)。如果的確是為了公共利益而需要征收農(nóng)民的宅基地、自留地、自留山，也必須遵循憲法第10條第3款關(guān)于“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”的規(guī)定，嚴格依法進行并予以充分的補償，保障農(nóng)民的利益。

3.城鎮(zhèn)化中的規(guī)劃不得侵犯農(nóng)民的居住和遷徙自由

居住和遷徙的自由是國際公認的基本人權(quán)，1949年我國臨時憲法《共同綱領(lǐng)》在第5條規(guī)定了中華人民共和國人民享有居住、遷徙的自由，而且新中國第一部憲法即1954年憲法第90條第2款明確規(guī)定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由。”現(xiàn)行憲法雖然沒有明文規(guī)定居住和遷徙的自由，但明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”(第33條第3款)，可以說公民享有居住和遷徙的自由是我國憲法隱含保護的基本權(quán)利。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也明確規(guī)定：“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色”(第18條)、“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平，量力而行，尊重群眾意愿，有計劃、分步驟地組織實施城鄉(xiāng)規(guī)劃”(第28條)。其中“尊重村民意愿”、“尊重群眾意愿”的規(guī)定體現(xiàn)了尊重公民居住和遷徙自由的憲法精神。

然而，這些年來許多地方政府在農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程中大規(guī)模征地拆遷，整齊劃一，建立農(nóng)民的集中居住區(qū)，不管農(nóng)民是否愿意，強行將他們集中居住在一起，顯然有違背農(nóng)民的居住和遷徙自由之嫌。這種做法應(yīng)當(dāng)予以糾正。今后，各級政府在制定和實施城鎮(zhèn)化規(guī)劃時，應(yīng)當(dāng)依照保障公民居住和遷徙自由的憲法精神來理解、解釋和執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的上述規(guī)定，不得侵犯農(nóng)民的居住和遷徙自由。 

4.城鎮(zhèn)化中的規(guī)劃不得浪費土地

近些年來，各地政府制定城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括小城鎮(zhèn)和村莊的規(guī)劃，幾乎都要搞開發(fā)區(qū)或工業(yè)園或高新科技產(chǎn)業(yè)園之類的規(guī)劃，而且不切實際地貪大求全，浪費土地乃至侵占耕地的情況嚴重。“有些小城鎮(zhèn)偏向認為高起點、高標準的規(guī)劃，就是要規(guī)模大、道路寬、樓房高”、“一個1萬人左右的小鎮(zhèn)也建設(shè)起了50米寬的大街，模仿城市規(guī)劃模式，嚴重浪費了土地及資金”⑦。正如2007年4月24日時任建設(shè)部部長汪光燾在十屆全國人大常委會第27次會議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法(草案)〉的說明》中指出的：“一些地方在城市建設(shè)中脫離實際，不顧環(huán)境資源承載力和經(jīng)濟條件，擅自變更規(guī)劃，批準開發(fā)建設(shè)，盲目擴大城市建設(shè)規(guī)模，貪大求洋，急功近利，搞‘政績工程’、‘形象工程”’、“鄉(xiāng)村規(guī)劃管理非常薄弱，現(xiàn)有的一些規(guī)劃未能體現(xiàn)農(nóng)村特點，難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)和生活需要，農(nóng)村無序建設(shè)和浪費土地嚴重”。

我國憲法第10條第5款明確規(guī)定：“一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”為此，各級政府在制定和實施城鎮(zhèn)化進程中的規(guī)劃時，理應(yīng)依照憲法這一規(guī)定及其精神來理解、解釋并嚴格執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條關(guān)于“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展和先規(guī)劃后建設(shè)的原則，改善生態(tài)環(huán)境，促進資源、能源節(jié)約和綜合利用，保護耕地等自然資源……”的規(guī)定，合理利用土地，節(jié)約土地，保護耕地。

5.城鎮(zhèn)化中的規(guī)劃不得污染環(huán)境

在城鎮(zhèn)化進程中，“小城鎮(zhèn)，過去是遍地開花，過多地占用了非常珍貴的土地資源，小城鎮(zhèn)的盲目發(fā)展也造成了環(huán)境的污染”⑧。在許多地方，小城鎮(zhèn)和村莊的規(guī)劃也是大搞工業(yè)，使一些污染嚴重的化工廠在小城鎮(zhèn)和村莊落戶了，嚴重污染了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，山清水秀的田園風(fēng)光在許多地方不復(fù)存在！甚至導(dǎo)致了出現(xiàn)一個又一個的“癌癥村”！

我國憲法第26條第1款規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”各級政府在城鎮(zhèn)化的進程中開展規(guī)劃工作，必須依照“保護環(huán)境和防治污染”的憲法精神來理解、解釋和執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條關(guān)于“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)……改善生態(tài)環(huán)境……防止污染和其他公害……”的規(guī)定，切實保護城鎮(zhèn)化中的生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染。

6.城鎮(zhèn)化中的規(guī)劃不得破壞歷史文化遺產(chǎn)

我國憲法第22條第2款規(guī)定：“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)。”各級政府在制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃時，理應(yīng)依照這一憲法精神來理解、解釋和執(zhí)行《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第4條關(guān)于“制定和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)……保護耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)，保持地方特色、民族特色和傳統(tǒng)風(fēng)貌……”以及第18條關(guān)于“鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)從農(nóng)村實際出發(fā)，尊重村民意愿，體現(xiàn)地方和農(nóng)村特色”的規(guī)定，切實保護城鎮(zhèn)和農(nóng)村中的歷史文化遺產(chǎn)，保持地方和農(nóng)村特色。近年來在城鎮(zhèn)化進程中，一些地方政府制訂規(guī)劃，特別是小城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃通常喜歡另選新址，建立農(nóng)民的集中居住區(qū)，結(jié)果使許多小城鎮(zhèn)和村莊幾乎千篇一律，農(nóng)村“城市化”，歷史上形成的城鎮(zhèn)和村莊特色丟失。例如，蘇南大部分地區(qū)形成的沿河、沿塘的居住形態(tài)與當(dāng)?shù)氐牡匦蔚孛?、自然氣候以及生產(chǎn)方式息息相關(guān)，本來在規(guī)劃建設(shè)中應(yīng)該充分尊重這種居住形態(tài)，發(fā)展延續(xù)其風(fēng)貌和特色。但是，這些年來在蘇南地區(qū)的新農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)中，普遍存在規(guī)劃千篇一律的現(xiàn)象，傳統(tǒng)的蘇南鄉(xiāng)村特色正在消失。⑨

注釋:

①合憲解釋，系指以較高或憲法規(guī)范之意旨，而為解釋位階較低法規(guī)之方法而言(參見楊仁壽著：《法學(xué)方法論》，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第171頁)。對于依照憲法來解釋法律的法律解釋方法，學(xué)者們通常稱之為“合憲解釋”或“合憲性解釋”，但同時有許多學(xué)者把違憲審查中的那種如果沒有確切依據(jù)認定法律違憲則應(yīng)盡可能推定該法律合憲的“合憲推定”或“合憲性推定”原則，也稱之為“合憲解釋”或“合憲性解釋”。為了與它們相區(qū)別，筆者主張將法律解釋中的“合憲解釋”或“合憲性解釋”這一解釋方法稱為“依憲解釋”，以更準確地表達其含義。

②最高法院孔祥俊法官認為：“合憲解釋是執(zhí)行機關(guān)解釋法律的義務(wù)，通過這種解釋確保在法律適用過程中達成下位規(guī)范與上位規(guī)范的互動，保障規(guī)范控制功能的實現(xiàn)，以維持法律秩序的和諧。”參見孔祥俊著：《法律解釋方法與判解研究》，人民法院出版社2004年版，第383頁。

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作者：上官丕亮。

本文來源：中國憲政網(wǎng)。感謝供稿。