城市規(guī)模的急劇擴(kuò)張和小城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，使得原本集中于城市中的房屋拆遷問題逐步向市郊、工業(yè)區(qū)周邊、休閑、旅游、風(fēng)景區(qū)及交通道路周邊的農(nóng)村拓展。相對(duì)于城市房屋拆遷，農(nóng)民房屋拆遷方面缺少相關(guān)法律、法規(guī)的指導(dǎo)和有力保障。

一、明確區(qū)分農(nóng)村土地所有權(quán)和農(nóng)民房屋所有權(quán)

在我國，農(nóng)村的土地所有權(quán)和農(nóng)民的房屋所有權(quán)屬于不同的主體。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)第八條之規(guī)定：農(nóng)村的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有?！吨腥A人民共和國土地管理法實(shí)施條例》對(duì)全民所有即國家所有土地的范圍作了更具體的規(guī)定。因此可以說，農(nóng)村中土地除部分為國家所有外，主要?dú)w集體所有。而房屋歸農(nóng)民自己所有，屬于農(nóng)民私人財(cái)產(chǎn)?！吨腥A人民共和國民法通則》第七十五條明確規(guī)定：公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，包括公民的合法收入、房屋、儲(chǔ)蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產(chǎn)資料以及其他合法財(cái)產(chǎn)。公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收。而作為根本大法的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第四次修正案加大了對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)力度，強(qiáng)調(diào)：公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。

二、拆遷法律關(guān)系分析

(一)拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人是拆遷人和被拆遷人

房屋拆遷涉及多方的利益,參與主體除了拆遷人、被拆遷人,還有房屋拆遷管理部門、房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)以及政府等。如果被拆遷房屋已經(jīng)租賃，還涉及到房屋的承租人。拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人是誰?有觀點(diǎn)認(rèn)為"拆遷的當(dāng)事人一方應(yīng)當(dāng)是國家，另一方是被拆遷的居民"。[1]對(duì)此，筆者不敢茍同。筆者認(rèn)為：拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)是拆遷人和被拆遷人。例如，根據(jù)《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》之規(guī)定：拆遷人是指經(jīng)依法批準(zhǔn)征用或者占用集體土地并取得房屋拆遷許可證的用地單位;被拆遷人是指對(duì)被拆遷房屋擁有所有權(quán)的單位或者個(gè)人。拆遷人僅限于單位，而不能是個(gè)人。如此規(guī)定在于保障拆遷人補(bǔ)償安置的能力，保護(hù)被拆遷人的權(quán)益。

在拆遷活動(dòng)中，拆遷人和被拆遷人之間是一種民事法律關(guān)系，雙方就補(bǔ)償方式和補(bǔ)償金額、安置用房面積和安置地點(diǎn)、搬遷期限、搬遷過渡方式和過渡期限等事項(xiàng)訂立拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。雙方必須按照協(xié)議的內(nèi)容履行各自的義務(wù)，否則就構(gòu)成義務(wù)的違反，須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

國家并不是拆遷法律關(guān)系當(dāng)事人。體現(xiàn)國家意志的政府房屋拆遷主管部門在房屋拆遷中對(duì)房屋拆遷許可證的審核、發(fā)放;房屋拆遷公告的發(fā)布;對(duì)拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的裁決;對(duì)未取得房屋拆遷許可證擅自實(shí)施拆遷等違法行為的查處等職責(zé)體現(xiàn)了國家對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的宏觀調(diào)控，是政府履行職能的表現(xiàn)形式之一。除履行上述職責(zé)之外,政府拆遷主管部門應(yīng)尊重拆遷人和被拆遷人雙方達(dá)成的協(xié)議，減少對(duì)拆遷事務(wù)的干預(yù)。

(二)房屋拆遷融合了行政行為和民事行為

拆遷屬于民事法律行為，而它又與政府及其有關(guān)部門的行政行為密切聯(lián)系。從拆遷發(fā)生的原因考察，房屋拆遷可以歸結(jié)為土地的所有者——國家，出于公共利益的需要，向土地使用權(quán)人收回土地使用權(quán)或另行發(fā)放土地使用權(quán)。由于土地與其之上的建筑物有著密切聯(lián)系，因而國家要收回土地使用權(quán)必然會(huì)牽涉到這部分土地之上的房屋的拆遷問題?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定：中華人民共和國實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有制;國家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用?！稇椃ā返谒拇涡拚高M(jìn)一步完善了土地征用制度，第十條第三款改為"國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。" 這種國家征用行為是典型的行政行為(行政行為是指行政主體運(yùn)用行政權(quán)所作的法律行為。[2])。有人認(rèn)為房屋拆遷的當(dāng)事人是國家和被拆遷人，可能是將國家征用農(nóng)民土地與房屋拆遷兩個(gè)獨(dú)立的行為混為一談。還有人認(rèn)為征地拆遷總體上是行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)，是行政行為，這一行為的標(biāo)的是土地，至于房屋拆遷，則作為土地征用過程中對(duì)地上定著物進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，整體上仍然包含在征用這一行為之中。這一觀點(diǎn)將房屋拆遷行為視為土地征用行為的從屬行為，否認(rèn)房屋拆遷行為的獨(dú)立性，筆者實(shí)難贊同。

此外，房屋拆遷過程中存在政府及有關(guān)部門大量的行政行為，如房屋拆遷許可證的核發(fā);拆遷人與被拆遷人就補(bǔ)償安置問題不能達(dá)成協(xié)議時(shí)，有關(guān)土地房屋管理部門負(fù)責(zé)依當(dāng)事人的申請(qǐng)進(jìn)行裁決等等，在此不一一展開論述。

綜上，在拆遷行為當(dāng)中，拆遷人與被拆遷人是拆遷法律關(guān)系的當(dāng)事人。應(yīng)嚴(yán)格將拆遷行為與拆遷發(fā)生的原因——國家征地行為區(qū)分開來。同時(shí)，拆遷行為伴有政府及其有關(guān)部門的諸多行政行為，應(yīng)將之與拆遷人與被拆遷人之間的民事行為相區(qū)分。

三、目前農(nóng)村集體土地房屋拆遷的依據(jù)及其效力分析

農(nóng)村集體土地房屋拆遷，既關(guān)系國家建設(shè)發(fā)展的大局、又關(guān)系廣大被拆遷農(nóng)民的切身利益,是一個(gè)敏感而又普遍的社會(huì)問題, 日漸引起人們的關(guān)注。近年來各地方相繼出臺(tái)了一些辦法或者規(guī)定，如《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》、《上海市征用集體所有土地拆遷房屋補(bǔ)償安置若干規(guī)定》、《青島市征用集體土地房屋拆遷補(bǔ)償暫行規(guī)定》、《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理?xiàng)l例》......實(shí)踐中，各地方集體土地房拆遷工作主要按照這些辦法或者規(guī)定進(jìn)行。

有人以《中華人民共和國立法法》第八條之規(guī)定"下列事項(xiàng)只能制定法律：......(六)對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收......"主張對(duì)農(nóng)民房屋拆遷應(yīng)該制定法律，因而各地方出臺(tái)的有關(guān)辦法或者規(guī)定都是無效的。筆者認(rèn)為此觀點(diǎn)混淆了征收與征用的概念。行政征收是指行政主體為了國家和社會(huì)公共利益的需要，根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定，以強(qiáng)制的方式無償取得負(fù)有法定繳納義務(wù)的行政相對(duì)人一定金錢或?qū)嵨锏囊环N具體行政行為。[3]而行政征用是指行政主體依照法律規(guī)定強(qiáng)制性使用行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)或勞務(wù)，并給予一定補(bǔ)償?shù)木唧w行政行為。[4]房屋拆遷是由于國家征用集體所有土地所產(chǎn)生的，只有國家有權(quán)征用集體所有的土地。單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，可以申請(qǐng)使用國有土地。新的土地使用者(可以是國家、單位或者個(gè)人)為了有效使用土地，就需對(duì)該土地上原有的建筑進(jìn)行拆遷。土地征用和房屋拆遷是兩個(gè)獨(dú)立的行為，進(jìn)行理論研究時(shí)應(yīng)將兩者區(qū)分開，做到化繁為簡，以便于更好的分析問題和解決問題。拆遷是拆遷人與被拆遷人之間就有關(guān)安置補(bǔ)償問題達(dá)成協(xié)議，并履行協(xié)議的活動(dòng)，其本質(zhì)是一種民事行為。因此，拆遷不是國家對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的征收，對(duì)拆遷活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范可以不制定法律。